Государственно-частное партнерство в лесном секторе
Уроки аренды и вызовы будущего
В 2018 году исполнилось 25 лет со дня принятия «Основ лесного законодательства Российской Федерации», создавших политическое и правовое поля для развития лесного сектора в системе рыночных отношений.
Государственно-частное партнерство в лесном секторе. Часть 2
Короткий срок действия закона (он был заменен Лесным кодексом в 1997 году) объясняется несоответствием многих его статей фундаментальным положениям принятой в конце 1993 года Конституции РФ в части политического устройства страны, а также неспособностью противостоять влиянию масштабного институционального и финансового кризиса начала 1990-х годов, жертвой которого в первую очередь и стал лесной сектор за счет падения продаж лесопродукции на внутреннем рынке из-за резкого снижения покупательского спроса.
Разработчики основ лесного законодательства были вынуждены решать один из центральных вопросов в области лесной политики – создать правовое поле для взаимоотношений между торопливо и неумело организованной в ходе приватизации лесной промышленностью и государством, осуществлявшим права собственности на лесной фонд. Здесь были два подхода: использовать зарубежный опыт (и тем самым избежать ошибок) или выбирать свой путь реформирования лесных отношений, ссылаясь на национальные особенности развития лесного сектора.
К тому времени в управлении государственными лесами в зарубежной практике сформировались две системы институциональной организации использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов. Первая – государственно-частное партнерство, реализуемое через долгосрочные договоры между государством и частным бизнесом в формате лесных концессий. Концессионное лесопользование получило развитие в странах, где объектом освоения являются лесные территории с отсутствующей на них транспортной и социальной инфраструктурой, это такие страны как Канада, Австралия, Китай (северная часть), страны с тропическими лесами Африки и Юго-Восточной Азии. Вторая система – хозяйственное освоение лесов государственными предприятиями, на территориях, где ресурсы леса транспортно доступны; существуют традиции многоцелевого использования лесов и развиты рынки потребления не только древесины, но и других полезностей леса; существует конкурентная среда, поддерживаемая многообразием форм собственности на лесные земли, включая частное лесовладение.
В странах Восточной и Западной Европы после осуществления длительных реформ государственный бизнес стал основой хозяйственного управления государственными лесами. Но зарубежный опыт управления государственными лесами либо оказался недоступен разработчикам Основ лесного законодательства России, либо результаты этого опыта явились недостаточно убедительными для его применения в РФ.
В результате частный бизнес получил доступ к использованию лесов через институт аренды, который во время перестройки был принят законодательной и исполнительной властью в качестве основного механизма перехода от административных методов управления к рыночным. Аренда была признана формой перехода от государственной монопольной формы собственности на все средства производства, включая землю, к другим формам, которые были заявлены позднее в статье 7 Конституции РФ.
Введя институт аренды в лесные отношения, законодатели не увидели здесь специфики в сравнении с арендой имущества и даже земель сельскохозяйственного назначения. Эта ситуация стала очевидной, когда во введенной Федеральным законом от 26.01.1996 года второй части Гражданского Кодекса РФ было дано следующее определение аренды: «В аренду могут быть переданы земельные участки и другие обособленные природные объекты, предприятия и другие имущественные комплексы, здания сооружения, оборудование, транспортные средства и другие вещи, которые не теряют своих натуральных свойств в процессе их использования (непотребляемые вещи). Законом могут быть установлены виды имущества, сдача которого в аренду не допускается или ограничивается».
Именно это определение аренды ставит под вопрос ее использование применительно к лесным ресурсам, которые в процессе эксплуатации с целью заготовки древесины теряют свои потребительские свойства в их экономическом, социальном и экологическом измерениях. Именно эта специфика, обусловленная длительным сроком, необходимым для возвращения лесу утраченных потребительских свойств, является главной причиной отсутствия в лесном секторе России института аренды, определяемого как лизинг (от англ. Leasing – сдача в аренду, аренда) в составе форм государственно-частного партнерства в лесном секторе зарубежных стран.
К сожалению, при разработке Лесного кодекса РФ (1997 год), заменившего прежние Основы лесного законодательства, названное выше условие прошло мимо внимания законодателей.
Короткий срок действия Основ
лесного законодательства объясняется двумя причинами: формированием правового поля в системе лесных отношений в условиях действия советской Конституции и правовых и нормативных актов СССР и союзных республик, регулировавших арендные отношения до 90-х годов прошлого века; неспособностью Основ лесного законодательства, сохранивших лесхозы в качестве основной формы государственного управления лесами, уйти от монополии государства в этой сфере.
При всем этом с позиции настоящего времени Основы лесного законодательства следует признать весьма либеральным рыночным законом, дававшим права и свободы бизнесу на внутреннем и зарубежном рынках. Все последующие законодательные акты в системе лесных отношений уводили лесной сектор от рыночных механизмов, заменяя их администрированием.
Лесной кодекс 1997 года в условиях монополии федеральной собственности на земли лесного фонда предложил несколько форм доступа бизнеса к использованию лесов. Наиболее эффективной формой доступа, способствовавшей развитию в лесном секторе малого предпринимательства, стали торги, на которых фактические корневые цены на древесину в ряде регионов с развитым внутренним спросом и территориально близких к экспортным рынкам превышали минимальные ставки в четыре-пять раз. Подобная ситуация объяснялась в первую очередь экономическими интересами арендодателей, которыми были лесхозы, получавшие доход в размере разницы между фактической ценой и минимальной ставкой платы за древесину на корню. Небезразличными к менеджменту арендных отношений были и органы государственной власти субъектов Российской Федерации, в бюджет которых на момент введения Лесного кодекса поступало 40% дохода от взимания лесных платежей.
В последующие годы соотношение сумм лесного дохода, поступавших в федеральный и региональные бюджеты, постоянно менялось в соответствии с бюджетным законодательством в направлении централизации бюджетных доходов. К сожалению, в течение срока действия Кодекса 1997 года не удалось реализовать на практике доступ к использованию лесов на базе концессий по причине отсутствия федерального законодательства о концессиях и принять нормативный акт, регламентирующий конкурсные процедуры при реализации института аренды. Выполнение этой задачи было поручено органам государственной власти субъектов РФ, которые не проявили при ее решении должной ответственности, что дискредитировало саму идею конкурсного отбора эффективных лесопользователей. Формально это дало повод разработчикам Лесного кодекса 2006 года отказаться от конкурсных процедур при организации арендных отношений, заменив их аукционами.
В таблице показано развитие арендных отношений в использовании лесов с 1993 года по настоящее время.
Для оценки арендных отношений применены следующие параметры: правовой статус арендатора; срок аренды; форма доступа к использованию лесов; обязанности арендаторов; платежи за древесину на корню.
Практика применения Лесного кодекса 2006 года показала что его положения способствуют коррупции, предопределенной содержанием целого ряда статей: устанавливающих преференции для отдельных групп предпринимателей на получение права на освоение лесов; содержащих неопределенности в оценке предмета аукциона и термина «продажа прав» на заключение договора аренды лесного участка.
Проиллюстрируем влияние коррупционных рисков, заложенных в статьи Лесного кодекса 2006 года, на механизм возникновения финансовых злоупотреблений с потерей лесного дохода, поступающего в бюджетную систему, на примере преференций, содержащихся в статьях 80 и 78 этого кодекса.
В части 7 статьи 80 утверждается: «Аукцион признается несостоявшимся в случае, если в аукционе участвовали менее чем два участника и если после троекратного объявления начальной цены предмета аукциона ни один из участников не заявил о своем намерении приобрести предмет аукциона по начальной цене».
Коррупционный риск содержится в части 8 этой статьи и определяется следующим текстом: «В случае если аукцион признан несостоявшимся по причине, указанной в пункте 1 части 7 настоящей статьи, единственный участник аукциона не позднее чем через десять дней после проведения аукциона обязан заключить договор купли-продажи лесных насаждений или договор аренды лесного участка, а орган исполнительной власти или орган местного самоуправления по решению которого проводился аукцион, не вправе отказаться от заключения с единственным участником аукциона соответствующего договора по начальной цене предмета аукциона».
Механизм финансовых злоупотреблений, к возникновению которых приводит указанный коррупционный риск, предполагает следующий алгоритм действий участников аукциона:
- организатор аукциона – орган исполнительной власти – организует аукцион таким образом, чтобы под разными предлогами от участия в нем были отстранены все участники, кроме единственного, пользующегося доверием организатора;
- объектом коррупционной сделки становится недополученный бюджетной системой доход, равный разнице между ценой древесины на корню (имеющей место при законных сделках) и начальной ценой, объявляемой на аукционе;
- размер коррупционного вознаграждения организатору аукциона (административная рента) устанавливается негласным соглашением сторон (организатора и победителя аукциона).
Статистика показала, что на начальной стадии развития лесных отношений через аукционные процедуры в девяти из десяти случаев договоры аренды лесного участка и купли-продажи лесных насаждений заключались с одним-единственным участником.
В основе другого коррупционного риска лежит неопределенность оценки предмета аукциона и установления его начальной цены. Прозрачность аукционных процедур во многом зависит от оценки предмета аукциона. Применительно к лесному участку или лесному насаждению, подлежащему вырубке, речь идет о достоверности данных, однозначно характеризующих объем и качество древесных ресурсов на площади, подлежащей освоению. К сожалению, Лесной кодекс ограничился представлением предмета аукциона следующим текстом в редакции части 4 статьи 79: «Извещение о проведении аукциона должно содержать сведения: об организаторе аукциона; о предмете аукциона, в том числе о местоположении лесных участков или лесных насаждений, о площади и границах лесных участков, об объеме подлежащих заготовке лесных ресурсов, об обременениях лесных участков, об ограничениях использования лесов, о кадастровых номерах лесных участков, о видах и об установленных лесохозяйственным регламентом параметрах использования лесов; о начальной цене предмета аукциона, определяемой в соответствии со статьями 73 и 76 настоящего кодекса».
В числе названных выше характеристик предмета аукциона коррупционные риски формирует неопределенность оценки объема подлежащих заготовке древесных ресурсов, так как с этой оценкой связан размер: а) арендной платы, определяемой в соответствии с частью 2 статьи 73 как «произведение ставки платы за единицу объема лесных ресурсов и объема изъятия лесных ресурсов на арендуемом лесном участке»; б) платы по договору купли-продажи лесных насаждений, определяемой в соответствии с частью 2 статьи 76 как «произведение ставки платы за единицу объема древесины и объема подлежащей заготовке древесины».
Ни Лесной кодекс, ни принятые на его основе нормативные документы не предлагают – как однозначно и достоверно определить объем подлежащей заготовке древесины на лесном участке и в лесонасаждении.
Коррупционный риск, обусловленный неопределенностью оценки объема и качества древесных ресурсов, приводит к финансовым злоупотреблениям через следующий алгоритм действий участников аукциона: организатор аукциона и участник – его потенциальный победитель – вступают в прямые неофициальные переговоры по выбору методов оценки древесных ресурсов с учетом их объема и размерно-породно-качественных групп. В качестве объекта коррупционной сделки выступает недополученный бюджетной системой доход от занижения размера арендной платы, который выражается разницей в размере арендной платы, которую арендатор заплатил бы по факту заготовки древесины, и начисленной арендной платой за объем древесины, установленный договором аренды; размер коррупционного вознаграждения организатору аукциона устанавливается негласной договоренностью сторон при распределении результатов коррупционной сделки.
Коррупционный риск, как следствие неопределенности предмета аукциона, создает условия для нелегальных лесозаготовок, если квалифицировать их как разницу между фактически заготовленными и оплаченными объемами круглого леса.
При существующей системе взимания арендной платы объемы древесины, заявленные в договоре исходя из предмета аукциона, неизбежно будут отличаться от объемов фактически учтенной древесины в системе ЛесЕГАИС.
Лесной кодекс 2006 года способствовал созданию особых условий в системе доступа бизнеса к использованию лесов для приоритетных инвестиционных проектов. Статья 22, часть 3 Лесного кодекса 2006 года устанавливала: «Подготовка перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов и его утверждение осуществляются в порядке, установленном Правительством Российской Федерации».
Во исполнение части 3 приведенной статьи Правительство РФ постановлением от 30 июня 2007 года № 419 приняло «Положение о подготовке и утверждении перечня приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов». В этом документе значится, что бизнес получает доступ к освоению лесов без проведения конкурсов и аукционов, создающих конкурентную среду в сфере использования лесов.
Конкурсы и аукционы были заменены заявлением бизнес-структур о намерении осуществить «проекты по созданию и (или) модернизации объектов лесной инфраструктуры (лесных дорог, лесных складов и др.) и (или) лесоперерабатывающей инфраструктуры (объектов переработки заготовленной древесины и иных лесных ресурсов, биоэнергетических объектов и др.) с минимальным объемом капитальных вложений не менее 300 млн руб., предусматривающие переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях».
Положение не содержит требований оценки приоритетности проектов, что делает невозможным осуществление эффективной экономической деятельности. Основное внимание в указанном Положении уделено процедурам принятия решений и включения проекта в перечень приоритетных, что является основанием для заключения заинтересованным органом, а в случае, предусмотренном пунктом 10.2 Положения, уполномоченным органом государственной власти соответствующего субъекта РФ договора аренды лесного участка без проведения аукциона. При этом постановлением Правительства РФ установлено, что «при определении платы за аренду лесного участка, используемого для реализации инвестиционного проекта, включенного в перечень приоритетных инвестиционных проектов в области освоения лесов, в течение срока окупаемости этого проекта к утвержденным ставкам платы за единицу объема лесных ресурсов и ставки платы за единицу площади лесного участка применяется коэффициент 0,5».
Десятилетний опыт освоения лесов на базе приоритетных инвестиционных проектов показал, что принятием Постановления № 419 государство создало для бизнеса неоправданно высокие стимулы при освоении лесов без гарантий с его стороны эффективно использовать лесные ресурсы. Именно это обстоятельство явилось главной причиной принятия Правительством РФ нового Постановления от 23.02.2018 № 190 «О приоритетных инвестиционных проектах в области освоения лесов и об изменении и признании утратившими силу некоторых актов Правительства Российской Федерации».
В соответствии с новым положением плата бизнеса за вход в «клуб» приоритетных инвестиционных проектов возрастает. Для модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры, включая переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях, минимальный объем капитальных вложений должен быть не менее 500 млн руб. При создании объектов лесной и лесоперерабатывающей инфраструктур, включая переработку древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях, минимальный объем капитальных вложений должен быть не менее 750 млн руб.
Новое положение в сравнении с прежним предлагает критерии оценки инвестиционных проектов, к которым относятся: создание производственных мощностей по переработке древесных отходов, в том числе в биоэнергетических целях; снижение энергопотребления производства (для инвестиционных проектов по модернизации объектов лесоперерабатывающей инфраструктуры); увеличение объемов выпуска импортозамещающей продукции; создание высокопроизводительных рабочих мест.
Содержание приведенных выше критериев служит для оценки эффективности ведения бизнеса, но не эффективности использования лесоресурсного потенциала. Создание производственных мощностей – это задача бизнеса, которая далеко не всегда оправдана с точки зрения эффективности использования лесных ресурсов. Созданные мощности необходимо загрузить производством продукции, которая будет востребованной на внутреннем и внешнем рынках, а не сводить развитие отрасли только к импортозамещению.
К области менеджмента следует отнести также сокращение энергопотребления производства и создание высокопроизводительных рабочих мест. Для того, чтобы применить предлагаемые показатели для оценки эффективности освоения лесных ресурсов, т. е. достижения той цели, ради которой разрабатываются и утверждаются инвестиционные проекты, необходимо их экономические и социальные результаты соотнести с потенциалом лесных ресурсов, измеряемым либо объемом освоенных ресурсов, либо площадью лесного участка, где эти ресурсы присутствуют.
Предложенные в Постановлении от 23.02.2018 № 190 критерии не служат для оценки вклада инвестпроектов в получение лесного дохода, включая ту его часть, которая изымается через систему платежей. То же касается и оценки ответственности бизнеса за ведение лесного хозяйства, которая возлагается на арендаторов лесных участков.
Дело в том, что в указанном Постановлении обойдена вниманием ответственность инвесторов за ведение лесного хозяйства. В статье 4 этого документа в числе сведений, которые Министерство промышленности и торговли Российской Федерации требует при утверждении инвестиционных проектов, включены объем инвестиций, объем потребляемого сырья, размер расчетной лесосеки, объемы и ассортимент выпускаемой продукции, но отсутствуют показатели, характеризующие результаты лесохозяйственной деятельности.
Все сказанное выше позволяет сделать вывод о том, что многолетняя практика арендных отношений использования лесов с применением разных условий осуществления аренды (см. таблицу) не создала в лесном секторе той системы государственно-частного партнерства, которая была предложена в Федеральном законе от 13.07.2015 г. № 224 «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации». Этот закон призван создать правовое поле для привлечения частных инвестиций в экономику России. В статье 4 закона установлены следующие принципы государственно-частного партнерства:
– открытость и доступность информации о государственно-частном партнерстве, за исключением сведений, составляющих государственную тайну и иную охраняемую законом информацию; обеспечение конкуренции; отсутствие дискриминации, равноправие сторон соглашения и равенство их перед законом; добросовестное исполнение сторонами соглашения обязательств по соглашению; справедливое распределение рисков и обязательств между сторонами соглашения; свобода заключения соглашения.
С учетом сказанного выглядит странной, хотя и политически объяснимой, ситуация, когда содержание статьи 7 этого важного документа не относит использование лесов к отраслям, где существуют объекты соглашения о государственно-частном партнерстве. Объяснение этому может быть только одно: необходимость коренного изменения лесных отношений, созданных Лесным кодексом 2006 года, в основу которых положен доступ к использованию лесов на базе аукционов и приоритетных инвестиционных проектов. В то время как в Федеральном законе № 224-ФЗ правовой основой для определения частного партнера при реализации проекта государственно-частного партнерства значится исключительно проведение конкурсов.
В статье 19 главы 5 этого закона установлена институциональная организация проведения конкурсов и названы критерии конкурса с их разделением на технические, финансово-экономические, юридические. Все этапы конкурсных процедур в законе регламентированы статьями 20–32. В списке объектов соглашения о государственно-частном партнерстве в статье 7 Федерального закона от 29.12.1017 г. № 471-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части совершенствования порядка использования лесов с предоставлением и без предоставления лесного участка» сделана попытка возвратить конкурсные процедуры в качестве механизма доступа частного бизнеса к освоению лесов.
При этом, ввиду того, что этим законом введено ограничение на число и состав участников конкурса по определенным условиям, нарушен один из принципов государственно-частного партнерства – свобода заключения соглашения. В пункте 2 статьи 80.1 следующим образом сформулированы подобные ограничения: «С заявлением о проведении конкурса вправе обращаться юридические лица, индивидуальные предприниматели, владеющие на праве собственности или на ином законном основании объектами лесоперерабатывающей инфраструктуры, предназначенными для производства изделий из древесины и иной продукции переработки древесины, виды которой определяются Правительством Российской Федерации в соответствии с общероссийским классификатором продукции по видам экономической деятельности, товарной номенклатурой внешнеэкономической деятельности Евразийского экономического союза (далее – объекты глубокой переработки древесины)».
Исходя из содержания приведенного отрезка текста статьи 80.1, государство априори выводит из числа претендентов на получение прав на аренду лесного участка частный бизнес, не имеющий лесоперерабатывающей инфраструктуры, но способный ее создать на инновационной основе. По мнению автора, наличие неиспользуемых производственных мощностей по переработке древесины не должно рассматриваться как преференция для получения прав на освоение лесов. Наоборот, это обстоятельство следует расценивать как свидетельство неэффективного менеджмента юридического лица или индивидуального предпринимателя, использующего лесные ресурсы. Ассортимент продукции, вырабатываемой из древесины, не должен ограничиваться номенклатурой, утвержденной государством.
Окончание следует
Анатолий Петров
