Новое лесное законодательство: полученные уроки и политические решения

22 февраля 2019 года Председатель Правительства РФ Дмитрий Медведев дал поручение Минприроды России, Минэкономразвития и Минфину России в срок до 20 мая 2019 года представить предложения по организации подготовки новой редакции Лесного кодекса РФ.

К работе приступили две группы.Состав первой группы установлен Министерством природных ресурсов и экологии РФ, в нее вошли представители субъектов лесных отношений на федеральном и региональном уровне лесоуправления.

Вторая группа сформирована научным советом РАН по лесу в основном на основе добровольного волеизъявления руководителей и специалистов научных, образовательных и общественных организаций, также за счет представителей органов законодательной и исполнительной власти.

Первые результаты работы обеих групп убедительно показывают: для того чтобы в новом лесном законодательстве устранить недостатки существующей системы лесных отношений и сбалансировать конфликтные интересы всех их участников, понадобится много времени. При этом путь к новому законодательству может быть не только долгим, но и с негативными последствиями при реализации вновь принятых правовых и административных решений.

Упростить поставленную задачу должны уроки, извлеченные из опыта применения лесного законодательства как за рубежом, так и в Российской Федерации, а также политические решения, образующие каркас лесного законодательства.

Зарубежный опыт

Каркасными положениями применительно к отношениям при федеративном политическом устройстве государства являются собственность на лесные земли и система управления лесами в единстве двух начал: централизации и децентрализации. При этом в государствах с федеративным политическим устройством процесс децентрализации получил название «федерализм».

Зарубежный опыт предлагает два подхода к управлению лесами в плане соотношения федерализма и централизации.

При первом подходе федерализм в лесных отношениях реализуется посредством распределения государственных лесных земель на два вида собственности:

• федеральные лесные земли;
• лесные земли в собственности субъектов, образующих Федерацию.

Такой подход реализуется в странах с высокоразвитой рыночной экономикой и эффективным лесным сектором, ведущим лесное хозяйство в бореальных и умеренных лесах: США, Канаде, Австралии, Новой Зеландии, ФРГ. Управление федеральными землями находится в исключительной юрисдикции федеральной лесной администрации.

В США функции федерального управления лесными землями выполняет федеральная лесная служба в составе федерального министерства сельского хозяйства. В подчинении лесной службы находятся органы управления лесами в лесных округах и лесных районах, границы которых устанавливаются исключительно лесным районированием и не совпадают с границами штатов и муниципальных образований. То есть администрация штата и муниципальных образований по отношению к федеральным лесным землям, расположенным на их территории, не осуществляет никаких властных полномочий в части распоряжения и надзора. Аналогично федеральная лесная администрация и администрация муниципальных образований не вправе осуществлять властные полномочия в отношении лесов, находящихся в собственности штатов, которые управляются администрацией, назначаемой губернатором штата.

Экономические интересы федерального правительства, штатов и муниципальных образований при двух видах собственности на лесные земли регулируются налоговым законодательством, платежами за использование лесов, занятостью местного населения в лесном секторе.

В Канаде по закону от 1982 года государственные лесные земли находятся под юрисдикцией 13 провинций. Исключение составляют частные леса (6%) и федеральные лесные земли, представленные землями обороны, резервациями индейцев и национальными парками. Управление лесами в собственности провинций обеспечивается исключительно их законодательными актами.

В Канаде отсутствует федеральное лесное законодательство с распорядительными и надзорными полномочиями как в рамочном, так и в административном формате.

Национальный орган Канады в сфере лесных отношений наделен только полномочиями в области международного сотрудничества и научного сопровождения развития лесного сектора.

При втором подходе федерализм в лесных отношениях обеспечивается не распределением лесных земель, а распределением полномочий между федеральными органами государственной власти и органами власти территорий, образующих федерацию. Этот подход реализуют развивающиеся страны с федеративным политическим устройством: Бразилия, Индия, Индонезия, Нигерия, эксплуатирующие тропические леса.

Законодательством устанавливаются полномочия, исполняемые федеральным центром, лесной администрацией субъектов, входящих в федерацию, и муниципальными образованиями. В названных странах, характеризующихся высокой плотностью сельского населения, условия жизни которого зависят от леса, большой объем полномочий принадлежит муниципальным образованиям в кооперации с некоммерческими общественными организациями.

Федерализм в сфере лесных отношений, основанный на распределении полномочий, создает коррупционные риски, что, в свою очередь, приводит к конфликтным ситуациям при многоцелевом использовании лесов. Во всех странах есть частные леса, управляемые в соответствии со специальным законодательством.

Отечественный опыт

Зарубежный опыт не знает примеров управления государственными лесами с передачей полномочий с верхнего уровня власти на нижний на бездоговорной основе, как это произошло в Российской Федерации при реализации Лесного кодекса 2006 года.

Появлению этого кодекса предшествовал довольно длительный период формирования лесных отношений в стремлении адаптировать их к новой политической системе и рыночной экономике. Быстро проведенная в начале 1990-х годов приватизация лесной промышленности сделала невозможным управление лесами в соответствии с нормами Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1978 г.) и Лесного кодекса РСФСР (1979 г.) из-за появления ранее не существовавшего субъекта лесных отношений – частного бизнеса. Срочно потребовалось установить правовые отношения между государством – собственником лесов и частным лесным бизнесом.

Решение этой задачи и было возложено на Основы лесного законодательства, вступившие в действие 1 января 1994 года.

В условиях острой политической борьбы Российской Федерации с ее территориальными образованиями (областями, автономными республиками, краями) за бывшую общенародную собственность функции распоряжения лесами были переданы нейтральной стороне: районным (городским) Советам народных депутатов.

Не подготовленная ни кадрово, ни экономически децентрализация лесоуправления стала одной из причин структурного и финансового кризиса в лесном секторе, приведшего к катастрофическому падению объемов производства в 1990-е годы.

Конституция Российской Федерации, принятая по итогам всенародного голосования в 1993 году, создала базовые рамочные условия для разработки и принятия законодательных актов в сфере природопользования, включая лесное законодательство. Эти условия содержатся в статьях 9 и 72:

«Статья 9

1. Земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории.

2. Земля и другие природные ресурсы могут находиться в частной, государственной, муниципальной и иных формах собственности».

«Статья 72 (с сокращениями)

В совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации находятся:

в) вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами и другими природными ресурсами,

г) разграничение государственной собственности,

д) природопользование, охрана окружающей природной среды и обеспечение экологической безопасности, особо охраняемые природные территории, охрана памятников истории и культуры».

Таким образом, форма собственности на лесные земли в сочетании с требованием статьи 72 Конституции РФ 1993 года о совместном ведении в качестве федерализма в лесных отношениях стала политическим каркасом лесного законодательства, что и продемонстрировал Лесной кодекс 1997 года.

Длительная борьба территориальных образований, входивших в состав РСФСР, а с принятием Конституции 1993 года ставших субъектами Российской Федерации, за права государственной собственности на лесные земли закончилась победой Российской Федерации не без участия Конституционного суда.

Лесной кодекс 1997 года в статье 19 установил: «Лесной фонд и расположенные на землях обороны леса находятся в федеральной собственности». При этом для реализации федерализма в лесных отношениях кодекс распределил полномочия в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов между Российской Федерацией (статья 46), субъектами Российской Федерации (статья 47) и органами местного самоуправления (статья 49).

По сути, Лесной кодекс восстановил утраченную Основами лесного законодательства централизацию лесоуправления, передав федеральным органам исполнительной власти законодательно-нормативные и надзорные функции, а также участие совместно с органами государственной власти субъектов Федерации в распоряжении лесным фондом.

Совместное выполнение функции распоряжения лесным фондом в части его передачи в пользование на условиях аренды и торгов неизбежно приводило к конфликтам и, как следствие, снижению лесного дохода и развитию нелегальной деятельности.

Федеральный закон от 22.08.2004 №122-ФЗ устранил двоевластие в управлении лесами, передав распорядительные функции органов государственной власти субъектов Российской Федерации их территориальным органам федерального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений. В соответствии с этим законом в течение более двух лет управление лесным фондом осуществлялось с помощью механизмов жесткой централизации в условиях, когда надзорные функции были изъяты у лесхозов и переданы под юрисдикцию территориальных органов Росприроднадзора.

Отмена федерализма в лесных отношениях затронуло экономические интересы субъектов Российской Федерации, в основном расположенных в многолесных районах. Началась очередная борьба региональных властей за получение прав государственной собственности на лесной фонд.

Благоприятному исходу этой борьбы способствовало принятие федерального закона об отмене выборов глав исполнительной власти субъектов Российской Федерации и назначении их президентом РФ. Эта новая политическая ситуация позволила принять в 2006 году Лесной кодекс, вводивший неиспользовавшийся в зарубежной практике управления лесами механизмом взаимоотношений федеральных органов государственной власти в сфере лесных отношений и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Этот механизм раскрывается в статье 83, регламентирующей порядок осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений, переданных органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

Двенадцатилетняя практика лесоуправления с использованием механизма переданных полномочий показала кадровую и экономическую неподготовленность большинства региональных властей к эффективному ведению лесного дела с ответственностью за состояние лесов. Стало очевидно, что переданные властные полномочия не сбалансированы ответственностью руководителей за достижение целевых показателей в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Ответственности не добавили и постановления Правительства Российской Федерации от 06.03.2012 №194 и от 23.01.2014 №49, которые ввели критерии для оценки эффективности исполнения субъектами Российской Федерации переданных полномочий.

Свобода административных действий в рамках переданных полномочий позволила высшим органам законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации создавать органы государственной власти в сфере лесных отношений с нарушением базовых принципов управления природными ресурсами в условиях рыночной экономики:

• раздельное исполнение государственных (административных) и хозяйственных (коммерческих) функций;
• раздельное исполнение в системе администрирования законодательно-нормативных, распорядительных и надзорных функций.

Кстати, требование руководствоваться названными принципами при формировании системы управления лесами было установлено статьей 50 Лесного кодекса 1997 года, но исключено из Лесного кодекса 2006 года.

Во многих субъектах Российской Федерации (Вологодской, Архангельской, Иркутской областях и других) в названиях органов государственной власти в сфере лесных отношений демонстрируется игнорирование основополагающих принципов институциональной организации лесоуправления. Региональными органами управления выступают министерства лесного комплекса, управляющие лесным хозяйством и лесной промышленностью, сочетающие распорядительные и надзорные функции.

Министерство лесного комплекса вынуждено при заключении договоров аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений одновременно выступать в роли арендодателя (государства) и арендатора (частного бизнеса).

В сложившейся ситуации конфликт интересов двух сторон, как правило, разрешается в пользу частного бизнеса, с неизбежными коррупционными сделками и нелегальной деятельностью.

Большой вклад в коррупционные злоупотребления властью Лесной кодекс 2006 года внес посредством введения аукционного доступа бизнеса к использованию лесов. Вопреки ожиданиям аукционный отбор лесопользователей не увеличил лесной доход, оставив цену древесины на корню в среднем по стране на уровне 70 рублей за кубометр.

Высокий уровень федерализма в лесных отношениях не был подкреплен ни кадрами «управленцев», ни финансовыми потоками от использования лесов, непосредственно поступающими в бюджеты субъектов Российской Федерации для финансирования переданных полномочий.

Много неопределенности в финансирование лесного хозяйства, а следовательно и коррупционных рисков вносит передача субъектам Российской Федерации средств из федерального бюджета с помощью механизма субвенций, а по сути дела – акамуфлированным под науку администрированием. Целый ряд полномочий, переданных субъектам Российской Федерации, не был обеспечен научным и техническим сопровождением. Речь идет о предоставлении услуг по лесоустройству, авиационной охране лесов и развитию кадрового потенциала. В результате практика применения Лесного кодекса 2006 года не оправдала амбициозных ожиданий его разработчиков и законодателей.

Лесной сектор Российской Федерации не занял в комплексе отраслей в сфере природопользования место, соответствующее ресурсному потенциалу.

В таблице представлено развитие лесных отношений в Российской Федерации на основе собственности на лесной фонд и процессов федерализма и централизации. Ввиду отсутствия в науке и практике критериев для оценки федерализма и централизации условно приняты три уровня их развития: низкий, средний и высокий.

Из развития системы лесоуправления в России следует извлечь уроки, которые в сочетании с использованием зарубежного опыта должны стать базой для принятия политических решений в качестве каркаса нового лесного законодательства.

Сценарии развития

Ниже представлены сценарии формирования лесного законодательства на основе права собственности на лесные земли и системы государственного управления лесами.

1. Консервативный сценарий с внесением поправок в Лесной кодекс 2006 года

На участки в составе земель лесного фонда сохраняется федеральная собственность. Сохраняется и механизм использования федерализма в системе лесоуправления через передачу федеральных полномочий в сфере лесных отношений субъектам Российской Федерации.

Основным объектом для совершенствования системы лесоуправления становится статья 83 Лесного кодекса: «Передача осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации».

В новой редакции эта статья должна содержать:

а) форму передачи федеральных полномочий через договор между федеральным органом исполнительной власти в области лесных отношений и государственным органом исполнительной власти субъекта РФ;

б) требования к созданию и деятельности уполномоченных органов исполнительной власти субъектов РФ, исключающие возможность соединения в них административных и хозяйственных функций в управлении лесами, а также распорядительных и надзорных функций в системе лесного администрирования;

в) порядок аттестации федеральным органом исполнительной власти в сфере лесных отношений знаний и компетенций руководящих работников и специалистов в системе управления лесами субъектов РФ;

г) порядок изъятия у субъектов Российской Федерации переданных им полномочий с оценкой и возмещением ущерба от проведения вынужденных административных действий.

Изменения в статье 83 должны быть дополнены возвращением под юрисдикцию федеральных органов государственной власти в сфере лесных отношений услуг по лесоустройству и авиационной охране лесов.

2. Консервативный сценарий с возвратом лесных отношений того периода, когда действовал Лесной кодекс 1997 года, с учетом изменений, внесенных федеральным законом от 22.08.2004 №122-ФЗ

Сохраняется федеральная собственность на участки лесного фонда. Все административные функции (законодательные, распорядительные и надзорные) выполняют федеральные органы исполнительной власти в сфере лесных отношений. В федеральное управление возвращаются лесничества, освобожденные от хозяйственной деятельности.

Федерализм в лесных отношениях обеспечивается возложением ответственности за хозяйственное управление лесами на органы исполнительной власти субъектов Федерации с привлечением частного и государственного бизнеса.

Централизованное государственное управление лесами исключает необходимость передачи субъектам Российской Федерации бюджетных средств через механизм субвенций, что снижает коррупционные риски и возможность нецелевого использования денег.

Централизованное лесоуправление упраздняет департаменты лесного хозяйства в федеральных округах, а также снижает другие расходы на выполнение надзорных функций. При этом создаются условия для укрепления кадрового потенциала руководителей и специалистов в области лесного администрирования.

3. Модернизированный сценарий с введением государственной собственности на лесные ресурсы

Земли лесного фонда переходят под юрисдикцию государственной собственности согласно статье 9 Конституции Российской Федерации.

Федерализм в лесных отношениях обеспечивается распределением полномочий по управлению лесами между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а возможно, и органами местного самоуправления.

В этом плане заслуживает изучения опыт Советского Союза, где разграничение компетенций по вертикали управления было установлено Законом СССР от 17.06.1977 «Об утверждении Основ лесного законодательства Союза ССР и союзных республик» и Лесным кодексом РСФСР, введенным в действие 01.01.1979 г., а также опыт применения закона Российской Федерации «О недрах» от 21.02.1992.

Управление лесными землями в статусе государственной собственности должно осуществляться в сочетании двух видов лесного законодательства:

• рамочного федерального закона с представлением полномочий, исполняемых федеральными органами исполнительной власти в сфере лесных отношений;
• лесных кодексов субъектов Российской Федерации с представлением полномочий, исполняемых на региональном уровне.

При формировании законодательства устанавливается переходный период, когда под федеральной юрисдикцией целесообразно оставить не только законодательно-нормативную деятельность, но и выполнение надзорных функций. Последнее должно быть обеспечено возвращением лесничеств на всей территории страны под федеральное управление.

В перспективе, при достижении высокого качества лесоуправления, надзорные функции могут быть переданы на уровень субъектов Российской Федерации, а возможно и на уровень муниципальных образований, при тесном взаимодействии с общественностью.

Субъекты Российской Федерации, успешно развивающие лесной сектор и обеспечивающие сохранение лесов при стандартах высокого качества, вправе претендовать на расширение своих полномочий за счет надзорных функций.

Предлагаемый сценарий заменяет «передаваемые» полномочия постоянно действующими, обеспеченными бюджетным финансированием, зависящим от результатов лесоуправления, без применения механизма субвенций.

Лесные бюджеты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации должны формироваться за счет лесного дохода пропорционально их вкладу в управление лесами и достигнутых результатов в развитии лесного сектора. Такой подход приведет к уменьшению иждивенчества, бюрократии и снижению коррупционных рисков при распределении денег через субвенции.

Переход к управлению лесами по модернизированному сценарию потребует длительного подготовительного периода.

4. Радикальный сценарий институциональной организации лесного сектора с разграничением государственных лесов на федеральные лесные земли и лесные земли в собственности субъектов Российской Федерации

Этот сценарий можно реализовать только путем трансформации сценария 3. Лишь длительный опыт управления лесами в условиях разграничения полномочий между РФ и ее субъектами позволит перейти к эффективному управлению лесами, находящимися в собственности этих субъектов. Наибольшие трудности для развития законодательства в условиях разграничения лесных земель по видам собственников ожидаются при создании кадрового потенциала и новых институциональных форм организации лесного сектора.

Частная собственность на лесные земли

Несмотря на то, что в списке рекомендуемых в статье 9 Конституции Российской Федерации форм собственности на землю и природные ресурсы приоритет отдается частной собственности, в Российской Федерации в течение 30 лет не было сделано ни одной попытки приватизировать лесные земли. Но при этом намерения и пожелания приватизировать леса высказывались лесным бизнесом перед принятием всех упомянутых выше законодательных актов.

При подготовке Лесного кодекса 2006 года эти намерения даже были материализованы проектом закона, содержавшего статьи, которые, по заверениям авторов-разработчиков, должны были перевести взятые в аренду лесные участки в частные лесные владения. На память о несостоявшейся приватизации ввиду отсутствия условий для осуществления этой непопулярной в обществе акции в действующем кодексе остались статья 90 «Инвентаризация лесов» и статья 95 «Оценка лесов», которые создавали механизмы для приватизации лесов.

После длительного перерыва в подготовке нового лесного законодательства вновь возник вопрос о массовой приватизации лесов.

С предложением ввести частную собственность на леса на открытии III отраслевого форума «ЛПК 3600» и пленарной дискуссии 28 ноября 2019 года выступил министр промышленности и торговли Российской Федерации Денис Мантуров. По мнению чиновника, приватизация лесов нужна в первую очередь для обеспечения залоговой составляющей при получении льготных кредитов для строительства комбинатов, а также для гарантии проявления заботы о лесном участке, когда он станет частной собственностью.

На этом же форуме противоположную точку зрения на приватизацию лесов представил заместитель министра природных ресурсов и экологии РФ, руководитель Федерального агентства лесного хозяйства Сергей Аноприенко, справедливо обративший внимание на «риск возможных нарушений и неправомерного отчуждения национального достояния», под которым понимаются лесные земли. В этой позиции подкупает не отрицание возможности приватизации, а необходимость тщательной подготовки к этому политическому акту.

Приватизация должна стать ответственным политическим решением через сравнение негативных и позитивных последствий.

Для осуществления приватизации необходимы следующие условия:

а) общественное мнение, сформированное на основе опыта частного лесовладения в зарубежных странах, при котором сохраняется свободный и бесплатный доступ населения к сбору, заготовке и использованию недревесной продукции (ягод, грибов и т. п.), а также к использованию социальных полезностей леса (рекреация). Создание этого условия может оказаться наиболее сложным делом в силу исторически сложившегося в нашей стране негативного восприятия населением частной формы собственности на природные блага, которыми оно пока пользуется бесплатно;

б) наличие у государства институтов власти, способных управлять частными лесами таким образом, чтобы, с одной стороны, обеспечивать поступление доходов в бюджетную систему, а с другой – защищать права собственников и стимулировать их экономические интересы;

в) наличие групп населения и предпринимателей, которые могут претендовать на класс частных лесовладельцев, способных вести лесное хозяйство с соблюдением требований, установленных законодательными и нормативными актами;

Создание нормативной базы, регламентирующей отношения государства с частными лесовладельцами.

Это должны быть совершенно новые механизмы, отсутствующие в системе государственно-частного партнерства при использовании лесов в условиях арендных отношений. К ним относятся следующие:

• стоимостная оценка лесных земель при их выкупе будущими собственниками;
• налогообложение доходов частных лесовладельцев;
• лесное планирование и ограничение свободы частных лесовладельцев.

При наличии названных условий государство должно определить приоритет двух форм собственности:

1. Собственниками лесов становятся юридические лица, которые в настоящее время арендуют лесные участки.

Наибольшее развитие такая форма частного лесовладения получила в США, где значительные объемы древесины заготовляются частными компаниями.

Существующий механизм арендных отношений не выработал у частного бизнеса такое отношение к лесу, которое должно быть у собственника. Критерий «добросовестности», предложенный законодательством, судя по статистике конфликтов в отношениях государства с бизнесом, не дает ожидаемого результата, того, который мог дать собственник.

Зарубежный опыт свидетельствует о целесообразности перехода к частным лесам лишь посредством механизма лесных концессий, когда объектом государственно-частного партнерства являются не лесные ресурсы, а лесные земли.

Введение частной собственности на леса посредством существующих арендных отношений может привести к таким же негативным последствиям, к каким привела торопливая и непродуманная приватизация лесной промышленности в начале 1990-х годов.

2. Собственниками лесов становятся физические лица, граждане Российской Федерации.

Этот вариант организации частного лесовладения сегодня наиболее распространен в странах Европы в силу исторических традиций и хозяйственной освоенности территории.

Наибольшую эффективность показывают хозяйства, в которых органично сочетаются сельскохозяйственное производство и ведение лесного хозяйства вследствие сезонного характера выполняемых работ.

Для Российской Федерации первым объектом приватизации должны стать не земли лесного фонда, а лесные участки в составе земель иных категорий и, прежде всего леса на бывших сельскохозяйственных землях.

Приватизация таких заброшенных хозяйством земель, создание фермерских лесов может внести огромный вклад в реализацию государственной программы Российской Федерации «Комплексное развитие сельских территорий», утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 31.05.2019 №696.

В социальном и экономическом плане приватизация лесов физическими лицами повысит занятость населения в сельской местности, укрепит финансовое положение фермерских хозяйств, позволит ввести в хозяйственный оборот территориально рассредоточенные лесные насаждения.

Первым объектом для введения частной собственности на лесные земли может стать «дальневосточный гектар». До 1 февраля 2017 года право на получение «дальневосточного гектара» имели только жители субъектов Российской Федерации в Дальневосточном федеральном округе, а в настоящее время обладателем договора безвозмездного пользования земельным участком может стать каждый гражданин Российской Федерации.

Перевод «дальневосточного гектара» в сельском и лесном хозяйстве в собственность гражданина создает ему долговременные экономические интересы, вытекающие из права частной собственности, важнейшим из которых является пожизненное наследование, которое не обеспечивают ни аренда, ни безвозмездное пользование.

Оформление «дальневосточного гектара» в частную собственность позволяет надеяться, что участок лесной земли не превратится в захламленную лесосеку, а будет радовать жителей и гостей Дальнего Востока красотой.

Если приватизация лесов будет признана целесообразным политическим решением, то лесные отношения, которые возникнут при этом, должны регулироваться не Лесным кодексом общего назначения, а специальным законом «О частных лесах в Российской Федерации». 

Текст Анатолий Петров,
профессор, д-р эконом. наук, заслуженный деятель науки РФ

Фото на превью pixabay.com