Как нам лесоустроить Россию?

Одной из основных задач по развитию экономики Российской Федерации является повышение ее конкурентоспособности и достойное участие в мировом разделении труда. Руководство страны определило приоритетные, экспортно ориентированные, сегменты экономики с неплохим заделом и естественными конкурентными преимуществами, которые могут и должны достигнуть успеха. В их число входит лесной комплекс, располагающий одним из самых больших в мире лесосырьевым ресурсом.

Непреложным условием устойчивого развития лесного сектора является обеспеченность актуальной и достоверной информации о лесах. Однако нужно признать, что действующая в стране система лесоучетных работ неэффективна по всем основным направлениям: государственной инвентаризации лесов (ГИЛ), таксации лесов при лесоустройстве, ведении государственного лесного реестра, подготовке лесных деклараций и отчетов об использовании лесов. И поэтому сейчас нет актуальной и достоверной информации о лесах ни на федеральном, ни на региональном, ни на местном уровне. Необходима коренная модернизация системы лесоучетных работ.

Предлагаются следующие основные направления модернизации:

• совершенствование нормативно-правовой базы лесоучетных работ;
• разработка и широкое внедрение новых высокопроизводительных цифровых технологий лесоучетных работ на основе современных достижений по дистанционному зондированию Земли;
• создание современной аппаратно-программной инфраструктуры лесоучетных работ;
• создание системы подготовки кадров для выполнения лесоучетных работ.

Модернизация системы лесоучетных работ может быть успешной, только если нормы лесного законодательства будут основаны на тесной взаимосвязи и взаимозависимости всех элементов системы этих работ и их связи с лесным планированием и лесоуправлением. Предлагаю следующие принципиальные новации лесного законодательства в области лесоучетных работ.

1. Введение традиционной для общемировой практики двухуровневой системы лесоучетных работ.

Первый уровень – государственная (национальная) инвентаризация всех лесов Российской Федерации с периодичностью 10 лет. Это система выборочно-статистического обследования земель лесного фонда специализированным государственным учреждением в соответствии с единым 10-летним федеральным планом, обеспечивающая получение обоснованной обобщенной информации обо всех лесах страны.

Методика проведения ГИЛ разрабатывается Российской академии наук (РАН) с возможно-необходимым привлечением зарубежных экспертов из стран с многолетним опытом проведения национальной инвентаризации лесов (Финляндии, Канады, Швеции). Разработка и авторство должны быть публичными.

ГИЛ обеспечит получение статистически обоснованной информации о количественных и качественных показателях состояния лесов, их ресурсном потенциале для нужд государственного управления, стратегического планирования мероприятий по ведению лесного хозяйства, различных видов мониторинга природных ресурсов и окружающей среды, национальной и международной отчетности о лесах.

Второй уровень – это сплошная таксация лесов при лесоустройстве освоенных и перспективных для освоения лесов (условное название – «интенсивная зона»).

Как комплекс мероприятий, направленных на выявление, учет и оценку количественных и качественных характеристик лесных ресурсов на детальном (повыдельном) уровне, таксация лесов при лесоустройстве должна проводиться преимущественно дистанционными методами по современным цифровым сертифицированным технологиям (стереоскопической, лидарной, комбинированной) во всех лесничествах интенсивной зоны с периодичностью 10 лет в соответствии с единым 10-летним федеральным планом.

Исполнители работ и услуг по таксации лесов как вида хозяйственной деятельности, основанного на доверии, должны определяться из числа специализированных государственных и негосударственных организаций по результатам конкурсов с ограниченным участием, в соответствии с Федеральным законом «О контрактной системе в сфере закупок товаров, работ, услуг для обеспечения государственных и муниципальных нужд» от 05.04.2013 №44-ФЗ. Для получения права на проведение конкурсов с ограниченным участием следует включить лесоустроительные работы и услуги в правительственный перечень работ и услуг, которые ввиду их специализированного характера способны выполнять и оказывать только подрядчики (исполнители) с необходимым уровнем квалификации. К участникам закупки работ и услуг по таксации лесов, кроме единых требований, должны предъявляться дополнительные требования, а победитель такого конкурса должен определяться из числа участников закупки, прошедших предквалификационный отбор.

Необходимо обязать государственного заказчика (Рослесхоз) публиковать на своем официальном сайте основные результаты таксации лесов (ортофотопланы с нанесенными границами объекта работ, лесных кварталов и лесотаксационных выделов, таксационные описания) в срок не позднее одного месяца от даты приемки работ.

По итогам совещания по вопросам развития и декриминализации лесного комплекса президент РФ дал поручение правительству РФ обеспечить внесение в законодательство РФ изменений, предусматривающих «проведение лесоустройства на землях лесного фонда и других землях, которые находятся в федеральной собственности и на которых расположены леса, федеральными государственными бюджетными и (или) автономными учреждениями» (Перечень поручений Президента РФ от 06.11.2020, Пр-1816, п.1з-3).

В плане мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, утвержденном заместителем председателя правительства РФ Викторией Абрамченко (№9282 п-П11 от 01.10.2020) предусмотрена «передача функций по осуществлению лесоустройства на землях лесного фонда на федеральный уровень с возложением обязанностей по осуществлению указанной деятельности на государственные бюджетные или автономные учреждения».

Заявленный на высшем уровне вектор на монополизацию лесоустройства считаю серьезной ошибкой. Общемировая практика показывает, что лесоустройство, в отличие от национальной инвентаризации лесов, является рыночной услугой, оказываемой организациями разной формы собственности на конкурсной основе, в том числе по государственному заказу. Государственная монополия на лесоустройство в сложившихся условиях рыночных отношений не соответствует государственным интересам и, очевидно, не даст ожидаемого результата. Это тупиковый путь, что станет понятно очень скоро, через два-три года. Но эти два-три года мы потеряем.

Решение сложной государственной задачи по обеспечению участников лесных отношений и гражданского общества актуальной и достоверной информацией о лесах сопряжено с отказом от ложных представлений и целей и созданием необходимых условий для здоровой конкуренции идей, технологий и организаций различной организационно-правовой формы на рынке лесотаксационных услуг при наличии четких регламентов выполнения работ, обоснованного ценообразования и независимой системы контроля, включающей контроль за соблюдением установленных регламентов выполнения работ и оценку качества (точности) составленной лесоустроительной документации.

2. Лесотаксационное районирование (зонирование) всех лесов Российской Федерации по интенсивности ведения лесного хозяйства на основе критериев экономической доступности и инвестиционной привлекательности.

В зону интенсивного ведения лесного хозяйства включаются все освоенные и перспективные для освоения леса в составе целых лесничеств (интенсивная зона). В зону экстенсивного ведения лесного хозяйства включаются все остальные леса в составе целых лесничеств (экстенсивная зона).

Такое зонирование является необходимой организационной основой при формировании единой государственной системы лесоучетных работ и позволит для интенсивной и экстенсивной зон выработать и принять оптимальные научно и финансово обоснованные организационно-технологические решения.

Лесотаксационное районирование (зонирование) всех лесов должно выполняться в составе лесоустроительных работ по проектированию лесничеств. При проектировании лесничеств их границы устанавливаются с учетом территориального разделения всех лесов Российской Федерации в составе целых лесничеств на две зоны: интенсивную и экстенсивную.

Площадь лесов интенсивной зоны составит ориентировочно 300–400 млн га, площадь лесов экстенсивной зоны – 800–900 млн га. Разделение всех лесов страны при проектировании лесничеств на интенсивную и экстенсивную зоны является первостепенной и неотложной задачей. Порядок и правила проведения государственной инвентаризации лесов и ведения государственного лесного реестра в интенсивной и экстенсивной зонах могут различаться, но их основные результаты должны быть сопоставимыми, позволяющими выполнить корректное обобщение по субъектам Российской Федерации, по федеральным округам и по Российской Федерации в целом.

Для интенсивной зоны необходимо согласование федеральных планов проведения ГИЛ и таксации лесов при лесоустройстве с возможностью их технологического сближения и объединения в единую технологию. Такая организационно-технологическая конвергенция позволит повысить эффективность расходования бюджетных средств, выделяемых на проведение лесоучетных работ.

3. Разработка нормативных документов, определяющих порядок организации и проведения таксации лесов по инициативе арендаторов лесных участков и порядок внесения в государственный лесной реестр лесоустроительной документации, полученной по результатам такой таксации.

В соответствии с действующим законодательством таксация лесов при лесоустройстве может выполняться по инициативе и за счет средств арендаторов лесных участков, но механизм организации и проведения таксации лесов по инициативе арендаторов, а также порядок введения в действие результатов такой таксации нигде не прописан.

4. Государственное регулирование лесотаксационной деятельности.

Почти все леса Российской Федерации находятся в федеральной собственности. Таксация (учет и оценка) федерального имущества – важная государственная задача. Сплошная таксация лесов при лесоустройстве и таксация отдельных лесных участков при ведении государственного лесного реестра, подготовке лесных деклараций и договоров купли-продажи лесных насаждений должны выполняться лицами, имеющими действующий квалификационный аттестат инженера-таксатора.

5. Отказ от разделения лесных насаждений по происхождению (естественному и искусственному) и оценки лесных культур ревизионного периода в проведении сплошной таксации лесов при лесоустройстве, согласно действующей общемировой практике.

В настоящее время существует очевидный конфликт интересов между государственным заказчиком и исполнителем лесотаксационных работ, поскольку они должны проверять друг друга. С одной стороны, исполнитель должен при таксации лесов выполнить ревизию созданных за отчетный период лесных культур и результаты этой ревизии зафиксировать в таксационных описаниях, с другой – качество таксации лесов должен проверить заказчик. Поэтому в интересах заказчика в таксационных описаниях, как правило, содержатся недостоверные сведения о лесных культурах, а в интересах исполнителя материалы проверки качества таксации лесов, как правило, фабрикуются. В результате итоговые материалы лесоустройства представляют собой производственный брак.

Кроме того, дистанционные методы из-за информационных пороговых ограничений не позволяют с необходимой точностью разделить лесные насаждения по происхождению и дать оценку лесным культурам ревизионного периода.

Количественные и качественные характеристики лесных насаждений искусственного происхождения должны определяться не один раз в 10, 20 или 30 лет при лесоустройстве, как это происходит сейчас, а в постоянном и регулярном (регламентном) режиме, исключительно наземными способами – силами работников лесничеств в ходе ведения специального раздела государственного лесного реестра и проверяться теми же наземными способами уполномоченными контрольными и надзорными органами.

6. Определение понятия «непрерывное лесоустройство» на законодательном уровне и повсеместный переход на непрерывное лесоустройство.

Для этого необходимо отменить непререкаемый статус проектов освоения лесов, в которых, как правило, содержится недостоверная информация о лесах, и предоставить ответственное право лесничествам и лицам, использующим леса (силами аттестованных специалистов), уточнять таксационную характеристику отдельных лесных участков (лесотаксационных выделов) в ходе организации и ведения текущей хозяйственной деятельности и на основе уточненной таксационной характеристики принимать финальные решения о необходимых хозяйственных мероприятиях по охране, защите, воспроизводству и использованию лесов.

7. Установление при детальном (повыдельном) учете лесов трех уровней точности.

Низший уровень точности – при сплошной таксации лесов в ходе лесоустройства, средний уровень – при подготовке лесных деклараций и договоров купли-продажи лесных насаждений, высший уровень – при подготовке отчетов об охране и защите лесов, о воспроизводстве лесов и лесоразведении и об использовании лесов.

Для каждого уровня точности необходимо установить научно обоснованные: учитываемые показатели, оцениваемые показатели, допустимые погрешности (ошибки) для оцениваемых показателей.

8. Создание эффективной системы контроля лесоучетных работ.

Лесоустройство. Для контроля качества работ по таксации лесов при лесоустройстве до 5% выделяемых на это бюджетных средств должны резервироваться государственным заказчиком для организации на конкурсной основе независимого аудита по оценке соблюдения установленного технологического регламента (по специальной методике в ходе исполнения госконтракта) и оценке качества конечной лесоустроительной продукции (по специальной методике в течение одного года по завершении работ по госконтракту).

Для обеспечения здоровой конкуренции на рынке аудиторских услуг и надлежащего качества этих услуг необходимо допустить на рынок специализированные зарубежные компании и рассмотреть возможность предоставления им в установленном порядке законных преференций на период становления рынка (5–10 лет). Например, установить для них квоту (ежегодный гарантированный объем работ) в размере не менее 10% общего объема рынка или не менее одного объекта работ по таксации лесов при лесоустройстве в каждом федеральном округе.

Лесные декларации. Контроль качества подготовки лесных деклараций и договоров купли-продажи лесных насаждений должен быть ориентирован не на их соответствие проекту освоения лесов или данным лесоустройства, а на достоверность. Он должен осуществляться путем выборочной контрольной таксации лесосек, отобранных специально на основе сравнительного анализа данных о запасах и породном составе лесных насаждений, указанных в лесных декларациях и в материалах лесоустройства.

Отчеты об использовании лесов. В соответствии с действующим законодательством все находящиеся на лесосеке деревья до рубки являются федеральной собственностью, а все законно срубленные деревья (древесина) – частной собственностью лиц, использующих леса с целью заготовки древесины. При этом ответственность за учет фактически заготовленной древесины до ее вывозки из леса и составление отчетов об использовании лесов возложена государством на лиц, использующих леса.

Отчет об использовании лесов является конечным и по определению должен быть самой точной операцией лесоучетного процесса на детальном (повыдельном) уровне. Именно в этом документе официально фиксируются количественные и качественные характеристики государственного имущества, отчуждаемого на законных основаниях в частную собственность лиц, использующих леса.

По логике и здравому смыслу, отчеты об использовании лесов в части указания объемов и породного состава заготовленной древесины не должны и не могут в точности соответствовать данным лесных деклараций, а тем более данным лесоустройства ввиду разного уровня точности. Тем не менее, практика показывает, что, как правило, отчеты об использовании лесов соответствуют данным лесных деклараций, то есть подгоняются под эти данные, которые, в свою очередь, соответствуют данным лесоустройства, содержащимся в проектах освоения лесов, то есть подгоняются под них.

Низкое качество (точность) отчетов об использовании лесов и отсутствие надлежащего контроля за их подготовкой считаю основными причинами появления на рынке большого объема незаконно заготовленной древесины.

Решение проблемы точности отчетов об использовании лесов позволит решить проблему незаконных рубок.

Для повышения достоверности отчетов об использовании лесов необходимо сделать следующее:

• создать постоянно актуализируемую специализированную федеральную цифровую базу данных обо всех лесосеках страны. Собственник должен иметь удобный инструмент, для того чтобы в любое время проводить сравнительный анализ данных о запасах лесных насаждений (древесины), содержащихся в материалах лесоустройства, лесных декларациях и отчетах об использовании лесов по любой лесосеке страны и по любой совокупности лесосек (арендованный лесной участок, лесничество, субъект РФ, федеральный округ, Российская Федерация). Объективный сравнительный анализ этих данных позволит собственнику убедиться, что действующая лесоучетная цепочка от таксации лесов через лесную декларацию к отчету об использовании лесов в целом не работает, выявить наиболее проблемные регионы в лесоучетном отношении и адресно, с умом, спланировать контрольно-надзорные мероприятия. Для удобства сбора исходной информации, сведения о запасах лесных насаждений на лесосеках по данным лесоустройства и данным лесных деклараций целесообразно включить в форму предоставления отчета об использовании лесов №1-ИЛ;
• в кратчайшие сроки разработать и утвердить в установленном порядке федеральную методику восстановления таксационной характеристики лесных выделов по данным перечета пней и установленным закономерным связям их диаметра с формой и объемом ствола. Такая методика будет стимулировать лиц, использующих леса, вести достоверный учет заготовленной древесины. Каждый лесопользователь должен знать, что уполномоченный орган государственной власти и правоохранительные органы имеют законное право при необходимости в течение двух лет от даты предоставления отчета об использовании лесов установить в официальном порядке и с требуемой точностью объем и породный состав фактически заготовленной древесины по любой лесосеке;
• рассмотреть вопрос о создании института независимых оценщиков объема и породного состава заготовленной древесины;
• рассмотреть вопрос о возможности учета объема и породного состава заготовленной древесины на лесосеках, разрабатываемых с использованием многооперационной техники типа харвестера на основе данных распечатки бортового компьютера;
• ввести финансовую ответственность за предоставление недостоверных сведений в отчетах об использовании лесов, об объемах и породном составе заготовленной древесины.  

Комментарий автора

«Мое понимание сути незаконных рубок заключается в следующем.

Все незаконные рубки в нашей стране можно разделить на три вида:

• рубки лесных насаждений без разрешительных документов (рубки "черных лесорубов");
• рубки лесных насаждений при наличии разрешительных документов, осуществляемые лицами, использующими леса, за границами отведенной лесосеки (завизирные рубки);
• рубки лесных насаждений при наличии разрешительных документов, при которых объем фактически заготовленной древесины в границах отведенной лесосеки превышает объем заготовленной древесины, указанный в отчете об использовании лесов. Разница между объемом фактически заготовленной на лесосеке древесины и объемом, указанным в отчете об использовании лесов, де-факто является неучтенной древесиной, которую следует квалифицировать как незаконно заготовленную древесину.

В целом по стране суммарный годовой объем рубок "черных лесорубов" и завизирных рубок, по моей оценке, составляет около 4 млн м³, а годовой объем неучтенной (незаконной) древесины, заготовленной в границах легальных лесосек, – около 40 млн м³.

Решение сложной государственной проблемы незаконных рубок связано с решением проблемы качества (точности) отчетов об использовании лесов. Недооценка этой очевидной связи является принципиальным недостатком действующей системы ЛесЕГАИС. Государство сначала позволяет переместить неучтенную древесину с легальных лесосек за пределы арендованного лесного участка – на открытые российские просторы, а затем, когда она уже смешается с законно заготовленной и официально учтенной древесиной, в борьбе с незаконным оборотом древесины "бьет по хвостам", пытаясь без заметного успеха обнаружить неучтенные объемы, отследить их происхождение и движение по стране.

Системную государственную работу по противодействию незаконному обороту древесины нужно начинать с лесосек – того узкого горлышка, через которое заготовленная древесина выходит на рынок. Именно там необходимо установить труднопреодолимый барьер для вывоза неучтенной древесины. Создание такого барьера в виде организации надлежащего учета федерального имущества (объема и породного состава фактически заготовленной на лесосеке древесины) при его отчуждении в частную собственность – ключевая функция лесоуправления».

Текст Владимир Архипов,
инженер лесного хозяйства, заслуженный лесовод Российской Федерации