Лесной сектор России – алармизм или реформы
С 2019 года лесное сообщество и граждане, небезразличные к судьбам национального богатства – леса, пребывают в тревожном ожидании перемен в российском лесном секторе.
Эти алармистские настроения поддерживаются частыми выступлениями представителей высшего руководства страны, ответственных за развитие лесного дела, а также телевизионными новостными и специальными программами, напоминающими сводки с фронтов с показом лесных делянок, оккупированных «черными лесорубами», распродающими зеленое золото по незамысловатым коррупционным схемам.
Не внесли большой ясности в будущее лесного сектора и недавно принятые федеральными органами законодательной и исполнительной власти политические решения в виде законов, планов и постановлений.
В первую очередь это план мероприятий по декриминализации и развитию лесного комплекса, утвержденный 1 октября 2020 года заместителем председателя правительства Российской Федерации Викторией Абрамченко. План включает 50 нормативно-правовых, организационных, контрольных и технологических мероприятий (действий, решений) со сроками исполнения от 15 ноября 2020 года до 1 апреля 2021 года, в том числе шесть, предусматривающих ежеквартальные и ежегодные действия.
Предложенная правительством схема развития лесного сектора, направленная на декриминализацию с преобладанием авральных, а порой и репрессивных мер, получила поддержку Совета Федерации Федерального собрания Российской Федерации, принявшего постановление от 3 ноября 2020 года №475-СР «О мерах по совершенствованию государственной политики в сфере лесного хозяйства». Не остался в стороне от массовой атаки на лесной криминал и Общероссийский народный фронт, часть решений которого были оформлены как поручения президента РФ, адресованные правительству РФ и органам государственной власти субъектов РФ.
В отличие от политического и институционального реформирования лесных отношений в 90-х годах прошлого века, проведенного по принципам гласности и демократии, правительственный план спасения лесного сектора от криминала подготовлен в закрытом, можно сказать, засекреченном, режиме группой лиц, в основном федеральными чиновниками, неизвестно кем и как уполномоченных определять будущее лесного сектора.
Согласно перечисленным документам, виновники бед, обрушившихся на лесной сектор, это нерадивые и недобросовестные должностные лица в системе органов государственной власти субъектов РФ, «черные лесорубы», жуликоватый малый и средний бизнес, экспортеры круглого леса и неэффективно работающая лесная единая государственная автоматизированная информационная система (ЛесЕГАИС).
Авральное алармистское спасение лесного сектора оставило в полном забвении поручение бывшего председателя Правительства РФ Дмитрия Медведева от 22 февраля 2019 года Минприроды России, Минэкономразвития и Минфину России в срок до 20 мая представить предложения по организации работ по подготовке новой редакции Лесного кодекса РФ. Причина такого забвения очевидна: некая сакральность действующего Лесного кодекса, исключающая его замену без соответствующего решения первого лица государства и допускающая только совершенствование путем внесения поправок.
Следуя этой политической возможности, правительственный план декриминализации лесного сектора обязывает в течение года принять 15 федеральных законов в виде поправок к Лесному кодексу и за время его действия довести их общее количество до шестидесяти пяти.
На наш взгляд, в сложившейся ситуации не имеющее временных границ совершенствование лесного законодательства путем внесения поправок необходимо остановить. Настало время критически и обстоятельно проанализировать результаты развития лесного сектора в системе лесных отношений, созданных Лесным кодексом 2006 года в части установления причин, превративших лесную промышленность и лесное хозяйство в криминальные зоны с нелегальной деятельностью.
Напомним, Лесной кодекс 2006 года сфокусировал лесные отношения на приоритете использования лесов с целью получения максимального возможного дохода и его централизации на федеральном уровне. Эта миссия была также положена в основу «Стратегии развития лесного комплекса Российской Федерации на период до 2020 года», утвержденной совместным приказом Минпромторга России и Минсельхоза России от 30.10.2008 №248/482.
Для достижения целей, постановленных в стратегии, Лесной кодекс 2006 года отменил задействованную предыдущим кодексом 1997 года модель федерализма в лесных отношениях, в условиях монополии федеральной собственности на земли лесного фонда основанную на закреплении полномочий в области использования, охраны и защиты и воспроизводства лесов за Российской Федерацией, субъектами РФ и органами местного самоуправления. Такой подход соответствовал требованиям статьи 72 Конституции РФ об отнесении вопросов владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами к совместному ведению Российской Федерации и ее субъектов. Исполнение закрепленных полномочий обеспечивалось для названных субъектов лесных отношений раздельными финансовыми потоками, представленными бюджетными и внебюджетными доходами от использования лесов. 40% средств, получаемых при взимании платежей, поступало в федеральный бюджет, 60% – в бюджеты субъектов РФ, причем часть направлялась лесхозам в статусе федеральных органов управления лесным хозяйством для финансирования расходов на воспроизводство лесов.
Лесной кодекс 1997 года обязывал формировать органы государственной власти в сфере лесных отношений, руководствуясь принципами, а также критериями и индикаторами устойчивого управления лесами, составлявших основу национальной лесной политики2. Эти принципы, отброшенные действующим кодексом в историю, достойны воспроизведения по тексту статьи 50:
• «устойчивое развитие (сбалансированное развитие экономики и улучшение состояния окружающей природной среды);
• рациональное непрерывное неистощительное использование лесного фонда в интересах Российской Федерации и ее субъектов;
• несовместимость реализации функций государственного управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов с осуществлением рубок главного пользования и переработкой полученной при этом древесины».
Долгосрочные политические планы освобождения от международных обязательств в области управления лесами и замены федерализма в лесных отношениях централизацией Лесной кодекс 2006 года реализует посредством механизма «передачи осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации» (статья 83). Механизм сочетания лесного федерализма и централизации не имеет аналогов ни в отечественной практике лесоуправления, ни в зарубежной, что долго затрудняло оценку последствий реализуемого политического эксперимента. В первые годы казалось, что передача полномочий (в отличие от закрепления) повысит эффективность лесоуправления из-за угрозы их изъятия и возвращения собственнику лесов – Российской Федерации. Угроза представлялась неотвратимой: «Уполномоченный федеральный орган исполнительной власти осуществляет подготовку предложения об изъятии соответствующих полномочий у органов исполнительной власти субъектов РФ и вносит эти предложения при необходимости в правительство Российской Федерации для принятия решений» (статья 83 Лесного кодекса). Но за 13 лет действия Лесного кодекса эта угроза ни разу не реализовалась, и не из-за отсутствия претензий к качеству управления лесами субъектами РФ, а вследствие неготовности федеральных властей взять на себя исполнение изъятых полномочий.
Трехлетний (2008–2010) неэффективный и даже скандальный опыт управления лесами Московской области Федеральным агентством лесного хозяйства оставил весьма неприятные воспоминания, убивающие желание повторить подобные эксперименты. Вместо угроз в системе мер по принуждению субъектов РФ к выполнению переданных полномочий введено прямое федеральное административное управление. Развитие лесных отношений в этом направлении обеспечивалось введением ответственности субъектов РФ постановлениями правительства Российской Федерации: №194 (от 06.03.2012) «Об утверждении критериев оценки эффективности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений» и №49 (от 23.01.2014), установившим дополнительные критерии к введенным предыдущим постановлением.
Бумагооборот с годовой отчетностью субъектов РФ по 36 критериям не изменил ситуацию в лесном секторе к лучшему. У федерального центра остался единственно возможный выход из тупика с администрированием переданных полномочий с помощью механизма субвенций из федерального бюджета.
Ежегодно меняя порядок формирования и распределения субвенций, федеральные органы законодательной и исполнительной власти преуспели в искусстве использовать бюджетные деньги как инструмент лесоуправления методом кнута и пряника. Но самым губительным для лесного сектора стало не отсутствие инструментов для администрирования переданными полномочиями, а та свобода действий, которую получило высшее должностное лицо субъекта РФ – руководитель высшего исполнительного органа при учреждении им органов государственной власти в сфере лесных отношений на региональном уровне. Институциональные преобразования в этой области, подбор и расстановка кадров проведены без учета ранее названых принципов устойчивого лесоуправления. Не был принят во внимание и Указ Президента Российской Федерации от 09.03.2004 №314 «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти», административно разграничивавший исполнение законодательных, распорядительных и надзорных функций с учреждением соответствующих органов исполнительной власти (министерств, агентств и служб).
В большинстве многолесных районов в качестве органов государственной власти в сфере лесных отношений были учреждены министерства или департаменты лесного комплекса, осуществляющие исполнение переданных федеральных полномочий, хозяйственное управление использованием, воспроизводством, охраной и защитой лесов, надзор за исполнением законодательных норм в названных областях управленческой деятельности.
Министр или руководитель департамента лесного комплекса располагает таким объемом власти, которого не было у руководителей территориальных лесопромышленных и лесохозяйственных объединений в советское время, при национализации всех средств производства. Наибольшая концентрация власти отмечается в приносящей доход сфере использования лесов: министр или руководитель департамента принимает управленческие решения по предоставлению в пользование участков лесного фонда в интересах как государства, так и частного бизнеса в условиях прямого подчинения ему лесничеств, выполняющих надзорные функции.
Любая концентрация власти создает условия для злоупотребления, а территориальная организация лесного дела делает эти условия особенно благоприятными для криминальной деятельности, включая нелегальную заготовку древесины. Возможности криминализации лесного дела усилены существующим положением лесничеств в системе региональной власти в статусе казенных учреждений с низкой заработной платой работников, лишенных тех социальных благ, которые у них были в советское и раннее постсоветское время, до принятия Лесного кодекса 2006 года.
Низкий социальный статус работников лесничеств не замедлил сказаться на их профессиональном составе: удельный вес руководителей и специалистов с высшим лесным образованием снизился почти в два раза и в настоящее время составляет не больше 40%. В таких условиях лесничества как органы надзора за исполнением лесного законодательства неспособны противостоять незаконным действиям ни администрации, ни юридических и физических лиц, использующих леса.
Для того чтобы помочь лесничествам в противостоянии криминалу, региональные органы государственной власти в сфере лесных отношений усиливают кадровый состав, рекрутируя в него профессионалов из «силового» блока: Минобороны России, МЧС России, Прокуратуры РФ, Следственного комитета РФ. Не без лоббистского влияния этих «силовых» министерств и ведомств происходит резкий поворот в лесной политике с признанием драйвером развития лесного сектора надзорной и контрольной деятельности в сочетании с репрессивными мероприятиями.
Закономерным результатом «новой» лесной политики и стал правительственный план декриминализации лесного сектора. Следующим политическим решением в развитии лесных отношений в названном направлении может быть упразднение федерального агентства лесного хозяйства и создание вместо него федеральной лесной службы с исполнением только надзорных и контрольных функций.
Строится и план создания объекта для надзора в виде государственной лесной корпорации с федеральным управлением всей хозяйственной деятельностью на не переданных в аренду землях лесного фонда (аналогично «мусорной корпорации»).
Негативные последствия такого рода административных преобразований очевидны. В лесных отношениях полностью исчезнет федерализм – его заменит централизация. Будут демонтированы условия, создающие конкуренцию и экономические интересы производителей и потребителей лесной продукции. При этом лесной криминал не исчезнет, а приобретет новые формы, уже освоенные государственным капитализмом в других отраслях экономики. Чтобы противостоять развитию лесного сектора на базе алармистских волюнтаристских решений, лесное сообщество, используя легальные формы взаимодействия с государственной властью, должно возобновить подготовку новой редакции Лесного кодекса с пересмотром его основополагающих положений. Главным вопросом неизбежно будет установление собственности на земли лесного фонда.
Законодатели, принимая Лесной кодекс 1997 года, а затем и Лесной кодекс 2006 года, поторопились с введением в России, государстве с федеративным политическим устройством, монополии федеральной собственности на земли лесного фонда. Решение было принято без учета международного опыта, и даже уроков управления лесами в Советском Союзе, где сочетание федерализма и централизации в лесных отношениях, пусть формальное, обеспечивалось рамочным законом «Основы лесного законодательства Союза ССР и союзных республик (1978) и лесными кодексами союзных республик, в частности, Лесным кодексом РСФСР (1979). И союзный, и республиканский законы назначили государственную собственность на леса основой лесных отношений, распределив ее права или компетенции между Союзом ССР и союзными республиками, а внутри РСФСР – между автономными республиками, областями и краями. В результате каждый субъект лесных отношений в пределах установленной компетенции отвечал за свои действия по использованию, воспроизводству, охране и защите лесов.
В международной практике известны два подхода к установлению прав собственности на лесные земли. Первый основан на распределении государственных лесных земель на федеральные и находящиеся под юрисдикцией административных образований, входящих в федерацию. Его выбрали страны с развитой рыночной экономикой, использующие бореальные и умеренные леса (США, Канада, Австралия, ФРГ).
Второй подход предусматривает распределение прав государственной собственности в виде полномочий или компетенций между федеральным центром, субъектами, образующими федерацию, и муниципальными образованиями. Его успешно реализуют страны с федеративным устройством и развивающейся экономикой, использующие тропические леса (Бразилия, Индия, Индонезия, Нигерия и др.). С использованием данного подхода была построена и система лесных отношений в Российской Федерации, введенная Лесным кодексом 1997 года.
Статья 72 Конституции РФ с изменениями, выносившимися на общероссийское голосование, предоставляет возможность воспользоваться для реформирования лесных отношений как первым подходом (пункт «г» – разграничение государственной собственности), так и вторым (пункт «в» – совместное ведение в вопросах владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами).
Первый подход оптимален для развития лесного сектора после восстановления в нем порядка в части сочетания лесного федерализма и централизации в лесоуправлении. Дело в том, что при разграничении лесных земель границы прав и ответственности обоих собственников строго определены площадью территорий. При разграничении компетенций такое распределение прав и обязанностей реализовать невозможно; они «размываются» при совместной ответственности, создавая условия для нелегальной деятельности и финансовых злоупотреблений.
Несмотря на очевидные будущие дивиденды, реформирование лесных отношений на основе первого подхода невозможно по двум причинам: из-за неготовности многих субъектов РФ эффективно управлять лесами, что подтвердил опыт исполнения ими переданных полномочий, и отсутствия у федерального центра политической воли, а также возможностей для научного и кадрового сопровождения подготовительной работы к законодательному разграничению земель лесного фонда на федеральные и «субъектовые».
Возможным вариантом реформирования лесных отношений в условиях признания государственной собственности на земли лесного фонда становится наделение органов государственной власти РФ и субъектов РФ полномочиями в виде прав и обязанностей, исполнение которых будет обеспечиваться прямым бюджетным финансированием, исключающим получение субвенций.
Набор федеральных полномочий, прописанных в статье 81 Лесного кодекса, должен быть расширен передачей на федеральный уровень всех контрольных и надзорных функций, а не только введенных правительственным планом декриминализации лесного сектора в части надзора за заготовкой и оборотом древесины при взаимодействии с информационной системой ЛесЕГАИС. Тем самым предопределен возврат лесничеств в федеральное управление с введением их в систему федеральной государственной гражданской службы. Неизбежные при этом дополнительные финансовые расходы на оплату труда работников лесничеств будут возвращены в бюджетную систему при ликвидации многочисленных лесонарушений, наносящих огромный ущерб государству. Определенную часть средств, необходимых для возрождения лесничеств в их исторической миссии «государевых людей», обеспечит упразднение департаментов лесного хозяйства в федеральных округах, призванных надзирать за исполнением органами государственной власти субъектов РФ переданных им полномочий.
Освобожденные от выполнения надзорных функций органы государственной власти субъектов РФ должны сосредоточиться на распоряжении лесным фондом и хозяйственном управлении лесами, осуществляемом как арендаторами лесных участков, так и автономными и бюджетными учреждениями с последующим преобразованием последних в государственные предприятия. Органы государственной власти субъектов РФ должны реализовать другую историческую миссию: создать частные и государственные комплексные лесные хозяйства, технологически, организационно и экономически сочетающие рубки с мероприятиями по лесовосстановлению и уходу за лесом. Только при таком развитии лесного сектора можно противостоять реализации секретного плана правительства по созданию гигантского монстра – лесной государственной корпорации на не переданных в аренду землях лесного фонда, которая похоронит не только остатки федерализма, но и драйвер экономического развития: конкуренцию.
Лишь своевременные реформы лесного законодательства помогут предотвратить или снизить огромные финансовые потери от реализации авантюрных замыслов, а кроме того, улучшить состояние лесов, поставив их на службу национальным и глобальным природоохранным и экологическим целям.
Открытыми остаются три вопроса: кто, как и когда инициирует проведение этих реформ.
Текст Анатолий Петров,
д-р экон. наук, профессор, заслуженный деятель науки РФ
