Правоприменение в лесном секторе: мировые процессы
Густая тень лесной экономики
Закон нарушают везде. Вопрос правоприменения в лесном секторе был поднят и на саммите «Большой восьмерки», который прошел в июле 2006 года в Санкт-Петербурге. Основные позиции руководителей «Группы восьми» отражены в 36-м пункте основного итогового документа встречи.
В ноябре 2005 года в Санкт-Петербурге прошла Конференция министров по проблемам правоприменения и управления лесами Европы и Северной Азии (ENA-FLEG Ministerial Conference). На ней были приняты Санкт-Петербургская декларация и «Индикативный перечень действий». Стало казаться, что российские власти совместно с международным сообществом всерьез собрались заняться решением проблем правонарушений в лесном секторе…
Однако через месяц, в декабре 2005 года, принимается очередной предновогодний закон под № 199. После его вступления в силу и передачи большей части полномочий, в том числе в области контроля и охраны лесов на уровень регионов, непонятно, что останется от бывшей единой государственной системы лесного хозяйства России. Кроме того, в конференции министров ENA-FLEG участвовали представители федерального уровня власти, а выполнять их на практике должны власти регионального уровня, которые, по вполне понятным причинам, имеют весьма приблизительные представления о международных процессах в области борьбы с правонарушениями в лесном секторе.
Все это вызывает вполне естественный вопрос о том, насколько серьезно и надолго начат министерский процесс по проблемам правоприменения и управления лесами Европы и Северной Азии (ENA-FLEG), насколько происходящее в российском лесном секторе соответствует мировым процессам, а насколько является результатом очередной реализации сценария «хотели как лучше, а получилось как всегда».
Чтобы ответить на этот вопрос, необходимо представлять место правоприменительных конференций лесных министров в более широких международных процессах. В этом плане наиболее важными и интересными являются документы встреч руководителей государств-членов «Большой восьмерки», на которые приходится большая часть международной лесной торговли.
G8: стратегия и тактика
Необходимость борьбы с нелегальной заготовкой древесины, включая её экспорт, была озвучена на встрече «Группы восьми», которая прошла в 2000 году в Японии, на Окинаве. После этого, в 2001 году, в Индонезии прошла первая Конференция министров Восточной Азии и Тихоокеанского региона по проблемам правоприменения и управления лесами (East Asia FLEG). Следующая аналогичная региональная конференция для стран Африки была проведена в 2003 году в Камеруне (Africa FLEG). В том же году был подготовлен «План действий Евросоюза по правоприменению, управлению лесами и торговле» (EU FLEGT Action Plan).
В 2005 году вопросы правоприменения в лесном секторе снова были рассмотрены на встрече «Группы восьми» в Глениглс (Великобритания). Они были включены в итоговый документ «Изменения климата, экологически чистая энергетика и устойчивое развитие», в который вошел состоящий из трех пунктов раздел «Рассмотрение вопроса о незаконных лесозаготовках». В нем отмечалось, что незаконные лесозаготовки оказывают негативное воздействие на условия жизни местного населения, процессы глобального устойчивого развития, окружающую среду. Было отмечено большое значение лесов, особенно в бассейнах рек Амазонки и Конго, как глобального резервуара углеродов.
Было четко сказано, что «рассмотрение проблемы незаконных лесозаготовок представляет собой важный шаг на пути к обеспечению устойчивого лесопользования. Для эффективного изучения этой проблемы необходимо участие со стороны как стран-производителей, так и стран-потребителей древесины».
Мало кто знает, что вопрос правоприменения в лесном секторе вошел в итоговые документы встречи руководителей «Группы восьми», которая прошла в июле 2006 года в Санкт-Петербурге. Позиция глав «Большой восьмерки» сформулирована в 36 м пункте основного итогового документа этой встречи «Глобальная энергетическая безопасность»: «Мы будем развивать международное сотрудничество в области лесного хозяйства, прежде всего по решению проблем, связанных с исчезновением и деградацией лесов, незаконным оборотом древесины и лесными пожарами…
Мы подтверждаем важность борьбы с незаконной вырубкой лесов и договорились предпринимать дальнейшие шаги в этой области, при этом каждая из наших стран будет действовать на том направлении, где она может обеспечить наиболее эффективный результат. Среди этих действий следует назвать поощрение устойчивого лесопользования и включение соответствующих задач по борьбе с незаконной вырубкой лесов в общую политику в области лесного хозяйства как в странах-производителях, так и в странах-потребителях древесины. Мы приветствуем последние международные инициативы в области лесного хозяйства, в том числе Декларацию Санкт-Петербургской министерской конференции по проблемам правоприменения и управления в лесном секторе стран Европы и Северной Азии»…
Очевидно, что вопросы правоприменения в лесном секторе прочно вошли в повестку дня международных встреч самого высокого уровня, а реализация принятых в рамках конференций министров решений будет находиться под контролем. Эти процессы будут продолжаться.
16 сентября 2006 года в Сингапуре на совместном заседании Всемирного банка и Международного валютного фонда было объявлено о начале новой инициативы – «Диалог „Большой восьмерки“ по незаконным рубкам» (The G8 Illegal logging Dialogue). В нем приняли участие законодатели из стран «Большой восьмерки», Китая, Индии, представители лесного сектора таких крупных лесопромышленных стран, как Индонезия, Малайзия, Бразилия, Конго, лесопромышленных компаний, общественных организаций. Участники диалога в неформальной и более открытой для дискуссий обстановке обсудили проблемы и методы борьбы с незаконными рубками и нелегальной лесной торговлей.
Повышению активности международных усилий по борьбе с незаконными рубками способствуют регулярно появляющиеся доклады, которые готовят общественные природоохранные организации. В них на ярком иллюстративном материале показывается, что происходит в лесах Индонезии, Бразилии, Папуа – Новой Гвинеи, вскрывается роль таких стран, как Сингапур и Малайзия, которые используются в качестве перевалочных баз для легализации незаконной древесины. Важное место занимает показ роли стран-импортеров, таких как Китай, США, Великобритания и других членов Евросоюза, куда направляется продукция, получаемая за счет переработки незаконно срубленного и вывезенного леса.
В последние годы достаточно большое количество такого рода аналитических исследований было посвящено проблемам правонарушений в российско-китайской лесной торговле. За последние годы Китай превратился в крупнейшего импортера необработанного круглого леса, а Россия – в его поставщика, решительно отодвинув таких конкурентов, как Индонезия или Папуа – Новая Гвинея. В этих докладах наглядно показывается роль незаконных лесозаготовок, многочисленных таможенных нарушений, коррупции.
На этом фоне европейское направление российской торговли выглядело почти безмятежно. Однако в сентябре 2006 года «Гринписом» был опубликован доклад с душераздирающим названием «Партнеры в преступлении: расследование „Гринпис“ нелегальной финской лесной торговли с Россией»
(Partners in Crime: A Greenpeace Investigation into Finland’s Illegal Timber Trade with Russia). Здесь речь, конечно, не шла о сбыте откровенно ворованного леса. Основное показанное в докладе правонарушение – отсутствие экологических экспертиз, как планов ведения лесного хозяйства, так и планов лесозаготовительной деятельности.
На первый взгляд, по сравнению с крупнотоннажным воровством и коррупцией, которые наблюдаются в Индонезии, Бразилии, Папуа – Новой Гвинее и на российском Дальнем Востоке, проблема вроде бы несущественная. Однако систематическое нарушение существующего российского природоохранного законодательства очевидно. Финляндия в настоящее время является председателем Евросоюза. Есть основания полагать, что появление очередного доклада «Гринпис» на тему нелегальной, на этот раз российско-финской, лесной торговли вызовет определенную реакцию.
Внимание к проблемам борьбы с незаконными рубками и торговлей как со стороны лиц, принимающих решения, так и со стороны общественности будет сохраняться. Российскому лесному сектору, переживающему сейчас бурные реформы, будет целесообразно учитывать уже имеющийся международный опыт в этой сфере. Он позволит лучше понять суть проблем и не повторять уже известных ошибок.
Раздробленность
Одна из ясно осознанных проблем правоприменения в лесном секторе – это последствия децентрализации государственной системы управления лесами. Её результаты в Индонезии оказались сокрушительными. После падения диктаторского режима Сухарто управление лесами перешло к властям провинций. В некоторых из регионов этой страны, где к власти пришли руководители, тесно связанные с лесным бизнесом, федеральные структуры практически потеряли контроль над ситуацией. Дело доходит до того, что для конвоирования барж с конфискованным незаконным лесом приходится высылать корабли военно морских сил, поскольку лояльность региональных силовых структур в конфликтах вокруг незаконного леса вызывает большие сомнения.
Поймай меня, если сможешь
Другая проблема – коррупция государственных служащих и участие в незаконном лесном бизнесе силовых структур. В Бразилии с начала активных действий по борьбе с незаконными лесозаготовками в 2003 году было арестовано более 100 сотрудников Агентства по охране окружающей среды (IBAMA). Оказалось, что они тесно сотрудничали с незаконными лесозаготовителями и лесоторговцами, обеспечивая их разрешениями на рубку и перевозку леса. Активисты «Гринпис» продемонстрировали степень эффективности государственной системы борьбы с незаконными рубками и торговлей. Нанятый «Гринпис» лесовоз, груженный древесиной «сомнительного» происхождения, проехал из Амазонии через многочисленные полицейские посты почти 3000 км и доставил свой груз к полицейскому управлению в крупнейшем бразильском городе Сан-Паулу. Однако ситуация с коррупцией среди природоохранных и лесных чиновников в Бразилии ещё не является самой тяжелой. По крайней мере, министр природных ресурсов этой страны не теряет надежды, что ей удастся избавиться от коррумпированных служащих.
У федеральных властей Индонезии таких надежд уже не осталось. Там пытались создать несколько групп из честных прокуроров, честных судей, честных лесников и честных полицейских, которые должны были начать преследование правонарушителей в лесном секторе. После нескольких неудачных попыток от этой идеи отказались. Необходимый для этой цели кадровый резерв обнаружить не удалось. Ситуация в Индонезии осложняется тем, что в незаконном лесном бизнесе активно участвуют представители силовых структур.
Публикуемые общественными природоохранными организациями доклады, видеозаписи скрытой камерой демонстрируют активное участие индонезийских полицейских, военных, служащих секретных служб и других в незаконных лесозаготовках и вывозе нелегальной древесины. Общественным активистам удалось собрать свидетельства того, сколько стоит «невыход» в море патрульного катера, который, по идее, должен перехватывать суда с незаконным грузом. Организация такого «невыхода» – дело несложное, поскольку казенного топлива, как всегда, не хватает. Если к нехватке горючего добавляется ещё сотня тысяч долларов индонезийским адмиралам на карманные расходы, то суда-лесовозы с тысячами кубометров древесины ценных пород могут не беспокоиться относительно того, как они выйдут из индонезийских территориальных вод. Никто без специального указания из федерального центра их ловить не будет. Что касается сухопутных сил, то до последнего времени они промышляли незаконными лесозаготовками просто в порядке плановой хозяйственной деятельности, добывая таким образом недостающие средства на свое содержание.
После выхода очередного доклада или показа очередной съемки скрытой камерой федеральные власти грозят принять меры. Некоторое количество лейтенантов или даже капитанов оказывается под следствием. На том все и завершается.
Тем не менее международные усилия по борьбе не только с правонарушениями в лесном секторе, но и с коррупцией государственных служащих продолжаются. Отдельные документы с заявлениями о необходимости борьбы с коррупцией принимались на встречах глав государств «Большой восьмерки» в 2003, 2004 и 2006 годах. Причем если первые два раза речь шла о коррупции просто, то в 2006 году название документа звучало уже как «Борьба с коррупцией на высоком уровне».
Охота на бедняка
Третьей проблемой в сфере усиления правоприменения в лесном секторе, которую в последние годы все более четко осознает мировое сообщество, является тенденция усиления репрессий против местного населения. Власти многих стран вместо того, чтобы бороться с хорошо организованными преступными группировками, которые к тому же часто имеют тесные связи с государственными чиновниками, предпочитают разворачивать карательные меры против малообеспеченных слоев населения. Очень часто законы, регулирующие лесопользование, принимались и принимаются при полном игнорировании интересов местных жителей. В силу крайней бедности жители сельских и лесных поселков продолжают пользоваться лесом, как они это делали на протяжении десятилетий, и в итоге попадают в число правонарушителей. В случаях, когда они идут работать на нелегальных лесопромышленников, организаторы этой преступной деятельности остаются на свободе и при прибылях, а нанявшиеся на лесозаготовки попадают в тюрьмы.
Случаи превращения процесса борьбы с правонарушениями в лесном секторе в орудие репрессий против малообеспеченных, социально не защищенных слоев населения в последнее время привлекают все большее общественное внимание и вызывают все большее беспокойство. Решение этой проблемы должно заключаться не в усилении репрессий со стороны часто коррумпированного государственного аппарата, а прежде всего в борьбе с бедностью.
Алексей ГРИГОРЬЕВ, эксперт Международного социально-экологического союза
