Открытое письмо
Председателю Совета Федерации Федерального собрания РФ С. М. Миронову
Уважаемый Сергей Михайлович!
Лес как особый объект, неразрывно связанный с землей, всегда определял и определяет режим использования земель, на которых он произрастает. Длительность воспроизводственного цикла лесов, измеряемая десятками и сотнями лет, делает частые, не всегда продуманные изменения лесной политики и лесного законодательства более опасными, чем интенсивные рубки и лесные пожары. Обращаемся к вам с убедительной просьбой – отклонить новый Лесной кодекс Российской Федерации, направленный не на защиту государственных и общественных интересов, а на демонополизацию государственной собственности на леса и ослабление государственного управления лесами. В принятой Государственной Думой редакции он несет реальную угрозу лесам и не соответствует статусу нашей страны как крупнейшей в мире лесной державы. В новом Лесном кодексе проигнорировано более полутора тысяч замечаний и предложений, поступивших по принятому в первом чтении законопроекту. В нем не оставлено без изменений ни одной статьи действующего Лесного кодекса и отсутствуют какие-либо ссылки на нормы международного права. Они концептуально меняют законодательную базу лесных отношений в России, разрушают их традиции, возможности устойчивого управления современными методами. Поскольку изменение концепции лесных отношений и правового статуса лесов непосредственно затрагивает права и интересы как ныне живущих, так и будущих поколений граждан России, то принятие подобного Лесного кодекса может нанести непоправимый вред государственным интересам Российской Федерации.
Наиболее существенными и опасными для лесов новациями, содержащимися в новом проекте Лесного кодекса и закона о вводе его в действие, являются:
1. Подмена лесного законодательства земельным законодательством. По новому Лесному кодексу леса уже не будут определять режим использования пригодных и предназначенных для их выращивания лесных земель, а наоборот, целевое назначение земель, на которых располагаются леса, будет определять их использование, охрану, защиту и воспроизводство (статья 6, пункт 2 ЛК). Формы собственности на леса подменяются формами собственности на земельные участки (статья 8 ЛК) с установленными лесоустройством границами. В своем заключении на принятый в первом чтении проект Лесного кодекса Президент Российской Федерации отмечал: «Лесное и земельное законодательство выступают в российской правовой системе в качестве отдельных отраслей законодательства» и «…в законопроекте (статьи 7, 42 и другие статьи) понятие „лес“ нередко подменяется понятиями „земли“ и „земельные участки“». В новом Лесном кодексе эти важнейшие концептуальные положения полностью проигнорированы. Из него исключено понятие «лесные земли», а перевод лесных участков и земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе включенных в гражданский оборот, регулируется не лесным, а земельным законодательством. Это очень опасный прецедент, открывающий возможности приватизации лесов без введения частной собственности на них, путем изменения целевого назначения занятых лесами земель. Таким путем игнорируется второй важнейший постулат Президента о недопустимости приватизации лесов путем внесения незначительных поправок, открывающих путь к «растаскиванию» лесного фонда, как это имело место в зеленых зонах крупных городов в конце 1990-х начале 2000 гг.
Для сохранения лесного законодательства в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы необходимо сохранить базовые понятия действующего лесного законодательства – лесные земли, леса, лесной фонд, лесопользование, участок лесного фонда и другие. Регулирование, использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов следует осуществлять в рамках лесного, а не земельного законодательства и в соответствии с целевым назначением лесов, а не земель, на которых они располагаются. В Лесном кодексе необходимо разграничить формы собственности на леса и лесные земли, а не на земельные участки, как это имеет место в новой редакции кодекса.
2. Перевод лесов в категорию движимого имущества . Крайнюю озабоченность вызывает изменение правового статуса лесов как особой категории государственного имущества. В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации леса, как прочно связанные с землей объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, отнесены к недвижимому имуществу (недвижимости). Статья 16 пункт 1 законопроекта о введении в действие нового Лесного кодекса вопреки здравому смыслу и гражданскому законодательству исключает леса из категории недвижимого имущества, а статья 22 того же законопроекта делает регист¬рацию прав на леса необязательной. Это делается вопреки содержащемуся в заключении Президента Российской Федерации напоминанию, «что статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации относит лес к недвижимому имуществу». Исключение лесов, составляющих единое целое с землей, из категории недвижимого имущества означает отделение их от земли и возможность заключения сделок по земле без учета произрастающих на ней лесов. Трудно представить, какие широкие возможности открываются для криминала после введения в действие такого Лесного кодекса.
3. Разграничение полномочий, не адекватное формам собственности на леса. Поразительно, что в перечне полномочий органов государственной власти Российской Федерации (статья 81 ЛК) отсутствуют владение, пользование и распоряжение лесными участками, находящимися в федеральной собственности. Такими полномочиями наделяются органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 82 ЛК) и органы местного самоуправления (статья 84 ЛК) в отношении лесных участков, находящихся в их собственности. При этом площадь лесов, принадлежащих субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, не превышает одного процента (!) общей площади лесного фонда. Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должно осуществляться в соответствии не с лесным, а земельным законодательством (статья 10 ФЗ о введении в действие ЛК). Такие лесные участки, находящиеся в государственной собственности, исключаются из сферы лесных отношений.
Каждое государство, имеющее под своей юрисдикцией леса, выполняет нормативные (законотворчество, лесная политика) и надзорные функции, а также функции собственника всех или части лесов. Первые две функции выполняются государством независимо от форм собственности на леса, и оно выступает как субъект высшего публичного права. Выполняя функции собственника, государство выступает как субъект частного права наравне с другими собственниками лесов. При этом в государствах с федеративным устройством, как правило, реализуется один из двух подходов: либо леса разграничиваются по формам собственности (федеральные, региональные и муниципальные), либо полномочия в сфере регулирования лесных отношений в государственных лесах разграничиваются между федерацией, регионами (штатами, провинциями) и муниципальными образованиями. Попытки одновременно разграничить формы собственности на леса и полномочия Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований неизбежно запутывают и без того сложные лесные отношения.
4. Разрушение существующей системы государственного управления лесами . Лесхозы, как низовое звено системы государственного управления лесами подлежат преобразованию в другие организационно-правовые формы (статья 11 ФЗ о введении в действие ЛК). Опыт реформирования этой системы последние 10−15 лет свидетельствует об углублении кризиса в управлении лесами. Новая организационная структура низового звена управления лесами в законопроекте не прописана, а упоминаемые в нем лесничества не имеют соответствующего правового статуса. На федеральные органы исполнительной власти возлагается осуществление нормативных и надзорных функций (статья 81 ЛК), а функции государственного управления передаются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статьи 82 и 83 ЛК). Вызывает недоумение, что в законопроектах отсутствует упоминание о государственной лесной службе, осуществлявшей функции управления лесами России на протяжении последних трех веков. Результатом подобной реорганизации станет не укрепление низового звена и децентрализация управления лесами, а потеря управляемости и невозможность реализации принципов устойчивого управления лесами, выработанных в рамках международного переговорного процесса.
5. Замена разрешительного порядка лесопользования заявительным порядком. Статья 4 закона о введении в действие нового Лесного кодекса ограничивает сроки действия выданных лесорубочных билетов, ордеров, лесных билетов, а статья 26 Лесного кодекса предусматривает их замену лесной декларацией – заявлением об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения. Замена разрешительного порядка лесопользования заявительным порядком лесопользования безусловно упростит доступ к лесным ресурсам, но исключит возможность строгого контроля происхождения древесины, необходимого для эффективной борьбы с её нелегальным оборотом. До создания эффективного механизма борьбы с нелегальными рубками и нелегальным оборотом древесины должен быть сохранен разрешительный порядок лесопользования, ограничивающий произвол и коррупцию в лесном секторе экономики.
6. Разрушение организационной структуры лесоустройства. В новой редакции законопроекта отменяется статья 74 действующего Лесного кодекса о проведении лесоустройства государственными лесоустроительными организациями и выполнении его по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом власти. Это неизбежно ведет к разрушению системы государственной инвентаризации лесов, ухудшению информационного обеспечения государственного управления лесами и расцвету коррупции. Органы государственной власти или органы местного самоуправления будут размещать заказы на выполнение работ и оказание услуг по лесоустройству в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (статья 70 пункт 2 ЛК). Учитывая выполняемые лесоустройством функции информационного обеспечения системы государственного управления лесами, необходимо сохранить его существующую структуру до разработки нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения лесоустроительных работ в новых условиях.
7. Введение дополнительных ограничений на пребывание граждан в лесах. Статья 11 пункт 5 Лесного кодекса предусматривает возможность ограничения прав граждан на пребывание в лесах в целях обеспечения их безопасности при выполнении работ. Такого рода ограничения могут вводится чиновниками на любой срок и на любой территории, где ведутся какие-либо работы, что представляется совершенно необоснованным и недопустимым.
8. Игнорирование норм международного права и международных обязательств по лесам. Вызывает недоумение полное отсутствие в новом Лесном кодексе ссылок на нормы международного права. В условиях глобализации и расширения международного сотрудничества это существенно обесценивает значимость принимаемого закона и затрудняет взаимодействие с зарубежными и международными организациями. Введенные в Лесной кодекс термины и определения не соответствуют основным понятиям, принятым в ФАО, Конвенциях ООН , международных соглашениях и действующем лесном законодательстве Российской Федерации. Это касается таких основополагающих понятий, как лес, лесной участок, лесное хозяйство и других. Необходимо унифицировать используемые термины и определения, включить в Лесной кодекс правовые нормы, обеспечивающие выполнение обязательств Российской Федерации по лесам, принятых в рамках Киотского протокола и других международных соглашений.
9. Необоснованность сроков введения в действие Лесного кодекса. В обозримом будущем новый Лесной кодекс не может действовать эффективно, поскольку он содержит несколько десятков ссылок на подзаконные акты, большинство которых в настоящее время отсутствует или нуждается в серьезной переработке. Подготовка такого количества подзаконных актов требует значительных затрат времени, поэтому введение нового Лесного кодекса в действие следует отложить.
Заключение
Концепция новой редакции Лесного кодекса принципиально отличается от концепции принятого в первом чтении Лесного кодекса и носит революционный характер.
В новом Лесном кодексе и законе о введении его в действие не обеспечен принцип преемственности с действующим лесным законодательством и содержится целый ряд новаций, несущих реальную угрозу лесам, экологии и экономике страны.
Лесное законодательство подменяется земельным законодательством, и леса переводятся в категорию движимого имущества, включение которого в гражданский оборот может осуществляться и без введения частной собственности на леса.
Остаются нерешенными вопросы собственности на леса, структуры государственного управления лесами, организации лесоустройства, ведения лесного хозяйства в неэксплуатационных лесах.
Органы государственной власти Российской Федерации не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, находящимися в федеральной собственности.
Существующая структура органов государственного управления лесами разрушается, а новая структура не прописана.
В новой редакции Лесного кодекса игнорируются нормы международного права и международные обязательства Российской Федерации по лесам.
Предлагаемые сроки введения в действие Лесного кодекса преждевременны и делают невозможным его эффективное применение.
Отмеченные недостатки обусловливают необходимость отклонения принятого Государственной Думой Лесного кодекса Российской Федерации и возвращения его для кардинальной переработки.
А. С. ИСАЕВ, академик, председатель Научного совета РАН по лесу,
Г. Н. КОРОВИН, директор Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН,
заслуженный лесовод Российской Федерации
Лесной кодекс (полный текст, действующая с 31 декабря 2010 года редакция)
