Русский Английский Немецкий Итальянский Финский Испанский Французский Польский Японский Китайский (упрощенный)

Лесной кодекс РФ

Открытое письмо

Председателю Совета Федерации Федерального собрания РФ С. М. Миронову

Уважаемый Сергей Михайлович!

Лес как особый объект, неразрывно связанный с землей, всегда определял и определяет режим использования земель, на которых он произрастает. Длительность воспроизводственного цикла лесов, измеряемая десятками и сотнями лет, делает частые, не всегда продуманные изменения лесной политики и лесного законодательства более опасными, чем интенсивные рубки и лесные пожары. Обращаемся к вам с убедительной просьбой – отклонить новый Лесной кодекс Российской Федерации, направленный не на защиту государственных и общественных интересов, а на демонополизацию государственной собственности на леса и ослаб­ление государственного управления лесами. В принятой Государственной Думой редакции он несет реальную угрозу лесам и не соответствует статусу нашей страны как крупнейшей в мире лесной державы. В новом Лесном кодексе проигнорировано более полутора тысяч замечаний и предложений, поступивших по принятому в первом чтении законопроекту. В нем не оставлено без изменений ни одной статьи действующего Лесного кодекса и отсутствуют какие-либо ссылки на нормы международного права. Они концептуально меняют законодательную базу лесных отношений в России, разрушают их традиции, возможности устойчивого управления современными методами. Поскольку изменение концепции лесных отношений и правового статуса лесов непосредственно затрагивает права и интересы как ныне живущих, так и будущих поколений граждан России, то принятие подобного Лесного кодекса может нанести непоправимый вред государственным интересам Российской Федерации.

Наиболее существенными и опасными для лесов новациями, содержащимися в новом проекте Лесного кодекса и закона о вводе его в действие, являются:

1. Подмена лесного законодательства земельным законодательством. По новому Лесному кодексу леса уже не будут определять режим использования пригодных и предназначенных для их выращивания лесных земель, а наоборот, целевое назначение земель, на которых располагаются леса, будет определять их использование, охрану, защиту и воспроизводство (статья 6, пункт 2 ЛК). Формы собственности на леса подменяются формами собственности на земельные участки (статья 8 ЛК) с установленными лесоустройством границами. В своем заключении на принятый в первом чтении проект Лесного кодекса Президент Российской Федерации отмечал: «Лесное и земельное законодательство выступают в российской правовой сис­теме в качестве отдельных отраслей законодательства» и «…в законопроекте (статьи 7, 42 и другие статьи) понятие „лес“ нередко подменяется понятиями „земли“ и „земельные участки“». В новом Лесном кодексе эти важнейшие концептуальные положения полностью проигнорированы. Из него исключено понятие «лесные земли», а перевод лесных участков и земель лесного фонда в земли иных категорий, в том числе включенных в гражданский оборот, регулируется не лесным, а земельным законодательством. Это очень опасный прецедент, открывающий возможности приватизации лесов без введения частной собственности на них, путем изменения целевого назначения занятых лесами земель. Таким путем игнорируется второй важнейший пос­тулат Президента о недопустимости приватизации лесов путем внесения незначительных поправок, открывающих путь к «растаскиванию» лесного фонда, как это имело место в зеленых зонах крупных городов в конце 1990-х начале 2000 гг.

Для сохранения лесного законодательства в качестве самостоятельной отрасли российской правовой системы необходимо сохранить базовые понятия действующего лесного законодательства – лесные земли, леса, лесной фонд, лесопользование, участок лесного фонда и другие. Регулирование, использование, охрану, защиту и воспроизводство лесов следует осуществлять в рамках лесного, а не земельного законодательства и в соответствии с целевым назначением лесов, а не земель, на которых они располагаются. В Лесном кодексе необходимо разграничить формы собственности на леса и лесные земли, а не на земельные участки, как это имеет место в новой редакции кодекса.

2. Перевод лесов в категорию движимого имущества . Крайнюю озабоченность вызывает изменение правового статуса лесов как особой категории государственного имущества. В соответствии со статьей 130 Гражданского кодекса Российской Федерации леса, как прочно связанные с землей объекты, перемещение которых невозможно без несоразмерного ущерба их назначению, отнесены к недвижимому имущест­ву (недвижимости). Статья 16 пункт 1 законопроекта о введении в действие нового Лесного кодекса вопреки здравому смыслу и гражданскому законодательству исключает леса из категории недвижимого имущества, а статья 22 того же законопроекта делает регист¬рацию прав на леса необязательной. Это делается вопреки содержащемуся в заключении Президента Российской Федерации напоминанию, «что статья 130 Гражданского кодекса Российской Федерации относит лес к недвижимому имуществу». Исключение лесов, составляющих единое целое с землей, из категории недвижимого имущества означает отделение их от земли и возможность заключения сделок по земле без учета произрастающих на ней лесов. Трудно представить, какие широкие возможности открываются для криминала после введения в действие такого Лесного кодекса.

3. Разграничение полномочий, не адекватное формам собственности на леса. Поразительно, что в перечне полномочий органов государственной власти Российской Федерации (статья 81 ЛК) отсутствуют владение, пользование и распоряжение лесными участками, находящимися в федеральной собственности. Такими полномочиями наделяются органы государственной власти субъектов Российской Федерации (статья 82 ЛК) и органы местного самоуправления (статья 84 ЛК) в отношении лесных участков, находящихся в их собственности. При этом площадь лесов, принадлежащих субъектам Российской Федерации и муниципальным образованиям, не превышает одного процента (!) общей площади лесного фонда. Распоряжение лесными участками, государственная собственность на которые не разграничена, возлагается на органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления и должно осуществляться в соответствии не с лесным, а земельным законодательством (статья 10 ФЗ о введении в действие ЛК). Такие лесные участки, находящиеся в государственной собственности, исключаются из сферы лесных отношений.

Каждое государство, имеющее под своей юрисдикцией леса, выполняет нормативные (законотворчество, лесная политика) и надзорные функции, а также функции собственника всех или части лесов. Первые две функции выполняются государством независимо от форм собственности на леса, и оно выступает как субъект высшего публичного права. Выполняя функции собственника, государство выступает как субъект частного права наравне с другими собственниками лесов. При этом в государствах с федеративным устройством, как правило, реализуется один из двух подходов: либо леса разграничиваются по формам собственности (федеральные, региональные и муниципальные), либо полномочия в сфере регулирования лесных отношений в государственных лесах разграничиваются между федерацией, регионами (штатами, провинциями) и муниципальными образованиями. Попытки одновременно разграничить формы собственности на леса и полномочия Российской Федерации, её субъектов и муниципальных образований неизбежно запутывают и без того сложные лесные отношения.

4. Разрушение существующей системы государственного управления лесами . Лесхозы, как низовое звено системы государственного управления лесами подлежат преобразованию в другие организационно-правовые формы (статья 11 ФЗ о введении в действие ЛК). Опыт реформирования этой системы последние 10−15 лет свидетельствует об углублении кризиса в управлении лесами. Новая организационная структура низового звена управления лесами в законопроекте не прописана, а упоминаемые в нем лесничества не имеют соответствующего правового статуса. На федеральные органы исполнительной власти возлагается осуществление нормативных и надзорных функций (статья 81 ЛК), а функции государственного управления передаются органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации (статьи 82 и 83 ЛК). Вызывает недоумение, что в законопроектах отсутствует упоминание о государственной лесной службе, осуществлявшей функции управления лесами России на протяжении последних трех веков. Результатом подобной реорганизации станет не укрепление низового звена и децентрализация управления лесами, а потеря управляемости и невозможность реализации принципов устойчивого управления лесами, выработанных в рамках международного переговорного процесса.

5. Замена разрешительного порядка лесопользования заявительным порядком. Статья 4 закона о введении в действие нового Лесного кодекса ограничивает сроки действия выданных лесорубочных билетов, ордеров, лесных билетов, а статья 26 Лесного кодекса предусматривает их замену лесной декларацией – заявлением об использовании лесов в соответствии с проектом их освоения. Замена разрешительного порядка лесопользования заявительным порядком лесопользования безусловно упростит доступ к лесным ресурсам, но исключит возможность строгого контроля происхождения древесины, необходимого для эффективной борьбы с её нелегальным оборотом. До создания эффективного механизма борьбы с нелегальными рубками и нелегальным оборотом древесины должен быть сохранен разрешительный порядок лесопользования, ограничивающий произвол и коррупцию в лесном секторе экономики.

6. Разрушение организационной структуры лесоустройства. В новой редакции законопроекта отменяется статья 74 действующего Лесного кодекса о проведении лесоустройства государственными лесоустроительными организациями и выполнении его по единой системе в порядке, устанавливаемом федеральным органом власти. Это неизбежно ведет к разрушению системы государственной инвентаризации лесов, ухудшению информационного обеспечения государственного управления лесами и расцвету коррупции. Органы государственной власти или органы местного самоуправления будут размещать заказы на выполнение работ и оказание услуг по лесоустройству в порядке, установленном Федеральным законом от 21 июля 2005 года № 94-ФЗ (статья 70 пункт 2 ЛК). Учитывая выполняемые лесоустройством функции информационного обеспечения системы государственного управления лесами, необходимо сохранить его существующую структуру до разработки нормативно-правовых актов, регламентирующих порядок проведения лесоустроительных работ в новых условиях.

7. Введение дополнительных ограничений на пребывание граждан в лесах. Статья 11 пункт 5 Лесного кодекса предусматривает возможность ограничения прав граждан на пребывание в лесах в целях обеспечения их безопасности при выполнении работ. Такого рода ограничения могут вводится чиновниками на любой срок и на любой территории, где ведутся какие-либо работы, что представляется совершенно необоснованным и недопустимым.

8. Игнорирование норм международного права и международных обязательств по лесам. Вызывает недоумение полное отсутствие в новом Лесном кодексе ссылок на нормы международного права. В условиях глобализации и расширения международного сотрудничества это существенно обесценивает значимость принимаемого закона и затрудняет взаимодействие с зарубежными и международными организациями. Введенные в Лесной кодекс термины и определения не соответствуют основным понятиям, принятым в ФАО, Конвенциях ООН , международных соглашениях и действующем лесном законодательстве Российской Федерации. Это касается таких основополагающих понятий, как лес, лесной участок, лесное хозяйство и других. Необходимо унифицировать используемые термины и определения, включить в Лесной кодекс правовые нормы, обеспечивающие выполнение обязательств Российской Федерации по лесам, принятых в рамках Киотского протокола и других международных соглашений.

9. Необоснованность сроков введения в действие Лесного кодекса. В обозримом будущем новый Лесной кодекс не может действовать эффективно, поскольку он содержит несколько десятков ссылок на подзаконные акты, большинство которых в настоящее время отсутствует или нуждается в серьезной переработке. Подготовка такого количества подзаконных актов требует значительных затрат времени, поэтому введение нового Лесного кодекса в действие следует отложить.

Заключение

Концепция новой редакции Лесного кодекса принципиально отличается от концепции принятого в первом чтении Лесного кодекса и носит революционный характер.

В новом Лесном кодексе и законе о введении его в действие не обеспечен принцип преемственности с действующим лесным законодательством и содержится целый ряд новаций, несущих реальную угрозу лесам, экологии и экономике страны.

Лесное законодательство подменяется земельным законодательством, и леса переводятся в категорию движимого имущества, включение которого в гражданский оборот может осуществляться и без введения частной собственности на леса.

Остаются нерешенными вопросы собственности на леса, структуры государственного управления лесами, организации лесоустройства, ведения лесного хозяйства в неэксплуатационных лесах.

Органы государственной власти Российской Федерации не наделены полномочиями владения, пользования и распоряжения лесами, находящимися в федеральной собственности.

Существующая структура органов государственного управления лесами разрушается, а новая структура не прописана.

В новой редакции Лесного кодекса игнорируются нормы международного права и международные обязательства Российской Федерации по лесам.

Предлагаемые сроки введения в действие Лесного кодекса преждевременны и делают невозможным его эффективное применение.

Отмеченные недостатки обусловливают необходимость отклонения принятого Государственной Думой Лесного кодекса Российской Федерации и возвращения его для кардинальной переработки.

А. С. ИСАЕВ, академик, председатель Научного совета РАН по лесу,
 Г. Н. КОРОВИН, директор Центра по проблемам экологии и продуктивности лесов РАН,
заслуженный лесовод Российской Федерации


Лесной кодекс (полный текст, действующая с 31 декабря 2010 года редакция)