Лесной кодекс: работа над ошибками
Если ошибки и существующие недочеты нового лесного законодательства не будут признаны «в верхах», ситуация в лесном секторе вскоре станет критической.
В результате проведенных в 2007–2008 годах реформ, базирующихся на новом лесном законодательстве Российской Федерации, некоторых других ошибочных решений, а также совпавших с ними негативных процессов в мировой экономике, лесной сектор нашей страны оказался на грани глубокого кризиса.
Предотвратить его уже невозможно – он развивается весьма стремительно. Однако можно и нужно сделать все для того, чтобы он оказался как можно менее продолжительным, нанес как можно меньший ущерб лесу и связанным с ним людям, чтобы как можно быстрее восстановилось движение российского лесного сектора в направлении большей экологической, социальной и экономической устойчивости.
13 ноября руководитель отдела Гринпис России Алексей Ярошенко прочел открытую лекцию о современном состоянии лесного хозяйства и перспективах его развития. Алексей Юрьевич рассказал об основных тенденциях и явлениях, влияющих на развитие государственного управления лесами и лесного хозяйства в России в 2008-2009 годах.
Иллюзия изобилия
Истощение экономически доступных и удобных для использования лесных ресурсов является важнейшим фактором развития кризисных явлений в отрасли. Причем речь здесь идет о качественном ухудшении лесов России как природного ресурса: неблагоприятных изменениях их возрастной, пространственной и качественной структуры.
В масштабе субъектов Федерации, административных районов, лесничеств, крупных арендных участков, как правило, значительно более истощенными и неблагоприятно преобразованными оказываются леса, расположенные на более доступных (особенно в летний период) землях: вблизи дорог и других путей сообщения; а также леса большей продуктивности и исходно лучшего (с хозяйственной точки зрения) породного состава и качества.
При этом существующая лесная статистика (например, Государственный учет лесного фонда) в основном не отражает эту картину, поскольку учетные категории слишком обобщены и в значительной степени смешивают доступные и недоступные для использования леса. Истощение лесов, ранее вовлеченных в заготовку древесины, вынуждает лесозаготовителей стремиться к рубкам в защитных лесах, планируемых особо охраняемых природных территориях, припоселковых лесах и других лесах высокой природоохранной или социальной ценности.
К сожалению, проблема критического истощения экономически доступных лесных ресурсов в России пока не получила должного признания ни на уровне большинства руководящих работников лесного хозяйства, ни на уровне руководства страны в целом.
Расчетная лесосека (рассчитываемый по старинным формулам разрешенный годовой объем лесопользования) создает иллюзию лесного изобилия. Ошибочное представление о том, что в России можно в современных условиях заготавливать ежегодно более пятисот миллионов кубометров древесины, стоит лишь убрать мешающие этому социальные и природоохранные ограничения и сократить роль государства в организации лесного хозяйства, и послужило в 2003 году основой для начала разработки нового Лесного кодекса.
Смутный, неясный, невыполнимый
В результате получился кодекс, который совершенно обоснованно можно считать худшим лесным законом за всю историю российского государственного лесоуправления. Новые правила сделали лесное законодательство еще более запутанным, малопонятным, противоречивым, несовместимым с жизнью. Отчасти это является результатом спешки при его подготовке: законом о введении в действие Лесного кодекса на разработку нормативов отводилось полгода, но из-за формальностей, связанных с разработкой и утверждением документов, реальный срок их разработки сократился еще как минимум на два-три месяца.
Необходимо отметить, что новый Лесной кодекс декларирует некоторые весьма правильные и разумные нормы и принципы. Однако на практике они не работают – из-за того, что требования нового лесного законодательства или недостаточно ясны, или невыполнимы. При этом новое российское лесное законодательство создает условия для массового развития незаконных рубок и других правонарушений в лесах.
А сторож кто?
Незаконные рубки в России (как и в любой другой стране мира) имеют три главные причины. Во-первых, нищета и безработица, особенно среди сельского населения, жителей лесных деревень и поселков. Во-вторых, чрезмерные ограничения на доступ граждан к жизненно важным и необходимым для них ресурсам леса и, наконец, недостаточность или отсутствие лесной охраны, слабость государственных правоохранительных органов в целом.
Новое лесное законодательство завершило разрушение государственной лесной охраны в России. Процесс этот начался давно, еще в 1993 году, когда Основами лесного законодательства было закреплено право работников лесной охраны зарабатывать себе на жизнь заготовкой и продажей древесины под видом санитарных рубок или рубок ухода. Это привело к постепенному превращению лесников-обходчиков (лесных сторожей) в рабочих, большую часть времени занятых на заготовке древесины.
Наибольший урон государственной лесной охране нанесла реформа 2000 года, когда была ликвидирована самостоятельная Федеральная служба лесного хозяйства и ее функции оказались переданными Министерству природных ресурсов. После этой реорганизации судьба низового звена государственных органов лесного хозяйства (лесхозов и лесничеств) в течение примерно полугода оставалась неясной (будут ли эти органы существовать в дальнейшем, а если будут, то в каком качестве и с каким штатом). Такое пренебрежительное отношение государства к работникам леса нанесло престижу государственной лесной охраны самый тяжелый ущерб, последствия которого ликвидировать не удалось до настоящего времени.
В 2005 году разрушение государственной лесной охраны продолжилось: полномочия по охране лесов были переданы на основании федерального закона от 29 декабря 2004 года №199-ФЗ Росприроднадзору, но при этом штат бывших работников лесной охраны остался в Рослесхозе. Новое лесоохранительное ведомство располагало для выполнения новых полномочий чуть более чем четырьмя сотнями инспекторов (вместо 65 тыс. лесников, ранее отвечавших за охрану лесов).
Вопросы о передаче штата работников лесной охраны в Росприроднадзор или хотя бы об организации эффективной совместной работы двух ведомств на протяжении последующих двух лет, до вступления в силу нового Лесного кодекса, так и не были решены.
Новый Лесной кодекс вообще не предусматривает наличия лесных сторожей (лесников), обеспечивающих охрану лесов от имени собственника – государства. Кодекс предусматривает осуществление государственного лесного контроля и надзора – но это совсем не то же самое, что охрана лесов (надзор и контроль подразумевают выборочные плановые или внеплановые проверки, но не предусматривают наличие в лесу сторожа - лесника). Кодекс предусматривает передачу органам государственной власти субъектов РФ полномочий по организации охраны лесов, но в само понятие «охрана лесов» не включена охрана лесов от незаконных рубок (статья 51).
В обход законов
Несовместимость многих положений нового лесного законодательства с реальными условиями хозяйственной деятельности, а также очевидная направленность многих норм против интересов граждан или субъектов предпринимательства вынуждает людей искать не столько пути соблюдения этих норм, сколько пути их обхода.
Поскольку даже очевидные ошибки нового лесного законодательства официально не признаются и не исправляются, поиск путей «в обход законов и прави» постепенно входит в привычку. У работников лесного хозяйства и органов управления лесами, лесопромышленников и простых граждан формируется пренебрежительное отношение к лесному законодательству, привычка даже не задумываться о соблюдении его норм – так называемый «правовой нигилизм». По всей видимости, именно он станет самым долгосрочным результатом введения нового лесного законодательства, основывающегося на Лесном кодексе 2006 года. Простых и быстрых путей искоренения правового нигилизма ни в России, ни в мире не изобретено: его во много раз легче сформировать, чем искоренить.
С Новым годом, с «черной» датой!
Необходимо отметить, что негативные тенденции, наблюдающиеся в лесном секторе России сейчас, имеют тенденцию к ухудшению. «Критической датой» для многих из них является 1 января 2009 года. Именно к этому дню все договоры аренды и пользования лесами должны быть приведены в соответствие с новым лесным законодательством.
Со многими договорами этого не произойдет: из-за большого количества вопросов, не урегулированных «Порядком приведения договоров аренды участков лесного фонда и договоров безвозмездного пользования участками лесного фонда в соответствие с Лесным кодексом Российской Федерации», утвержденным приказом МПР от 4 октября 2007 года №258. Что будет с теми лесопользователями, которые не смогут своевременно привести договоры аренды в соответствие с новым кодексом, - пока не ясно, но, скорее всего, с течением времени большинство из них потеряет право аренды.
С 1 января 2009 года прекратится действие большинства старых контрактов на охрану, защиту и воспроизводство лесов. Заключение новых потребует какого-то времени - вероятно, от полутора до трех месяцев. В этот период времени так называемые «хозяйствующие» организации, созданные на базе бывших лесхозов, могут оказаться в крайне тяжелом (или даже безнадежном) экономическом положении.
С 1 января 2009 года также предполагается единовременное увеличение многих платежей, тарифов и пошлин, влияющих на социально-экономическую ситуацию в лесной отрасли (цен на электроэнергию, топливо, транспортные услуги, минимальных ставок платы за лесные ресурсы, вероятно - вывозных таможенных пошлин и других). Одновременно с этим ожидается увеличение затрат, напрямую не связанных с увеличением тарифов, но имеющих тот же эффект (например, изменения в порядке декларирования экспортируемой древесины, связанные с введением 14-значных кодов ТН ВЭД, изменения в доступности парка вагонов, связанные с реформами в системе российских железных дорог, и другие).
Наконец, кризисные явления в российской экономике могут привести к тому, что с начала следующего года «жесткая критика» в адрес руководителей органов лесного хозяйства перейдет в «поиск стрелочников» и «принятие неотложных мер». Поскольку причины кризисных явлений должным образом не анализируются, «неотложные меры» могут приобрести хаотический характер и тем самым усугубить ситуацию, привести к дальнейшей утрате квалифицированных управленческих кадров или блокировать принятие действительно неотложных решений по исправлению ситуации.
Темное будущее
С учетом всего вышеизложенного перспективы развития лесного сектора России в 2009 году выглядят далеко не благоприятными. Конкретные масштабы кризисных явлений будут во многом зависеть от глубины кризиса в российской и мировой экономике в целом; в связи с этим дать точные прогнозы относительно даже самого ближайшего будущего российской лесной отрасли не представляется возможным.
Представляется наиболее вероятным, что в 2009 году произойдет снижение объемов лесопользования и производства лесной продукции по сравнению с уровнем 2007 года на 35-50% и примерно на столько же (или даже несколько сильнее) сократится занятость в лесном секторе. Процесс резкого сокращения производства и занятости в лесном секторе России уже начался. По состоянию на середину ноября 2008 года как минимум на семи российских целлюлозно-бумажных комбинатах произошло прекращение или существенное сокращение варки целлюлозы, и в настоящее время производятся массовые увольнения работников. Количество предприятий деревообрабатывающей промышленности, остановивших или сокративших производство и увольняющих работников, исчисляется многими десятками. Сокращение занятости в лесозаготовительной отрасли уже происходит практически повсеместно.
Увеличение физических объемов незаконных рубок в 2009 году, возможно, будет не очень значительным (в связи с резким падением спроса на древесину), но по причине падения объемов законных рубок доля незаконно заготовленной древесины в общем объеме вырастет весьма существенно.
Прогнозировать развитие ситуации с лесными пожарами сложнее всего, поскольку уровень пожарной опасности сильно зависит от погодных условий конкретного года. Однако, если погодные условия будут благоприятствовать пожарам - ситуация легко может стать катастрофической, а ущерб от лесных пожаров превысить исторические рекорды. К сожалению, после разрушения централизованной системы охраны лесов от пожаров российские органы управления лесами или какие-либо иные организации практически не способны противостоять массовым лесным пожарам.
Приведенный выше краткий диагноз российского лесного сектора выглядит весьма неутешительным. Однако ничего нового в нем нет: специалистам было ясно еще два года назад, что именно к таким последствиям может привести принятие нового Лесного кодекса и проведение основанных на нем реформ органов управления лесами. Мировой экономический кризис лишь ускорил и отчасти усилил эти последствия, но в целом они были неизбежны и предопределялись логикой проводившихся в лесном секторе реформ.
Скорее всего, негативные последствия проведенных в лесном секторе реформ будут иметь затяжной характер, и период наиболее выраженных кризисных явлений растянется на два-три года. На данном этапе необходимо принять меры к тому, чтобы сделать период кризиса как можно более коротким и как можно менее болезненным для леса и занятых в лесном секторе людей, и обеспечить как можно более быстрое восстановление лесного сектора после кризиса.
Для того чтобы минимизировать возможность подобных кризисов в будущем, послекризисное восстановление лесного сектора должно основываться на принципах неистощительного использования и эффективного воспроизводства лесных ресурсов, экологической безопасности и социальной ответственности.
Первоочередной мерой, направленной на исправление ситуации в лесном секторе России, должно стать признание ошибок, допущенных при разработке нового лесного законодательства, критического уровня истощенности лесных ресурсов и катастрофического, требующего немедленных действий со стороны государства социально-экономического положения лесных деревень и поселков. Как показал опыт последних двух лет – пока этого не произойдет, абсолютное большинство предложений по исправлению ситуации со стороны неправительственных организаций, работников леса, независимых экспертов будет просто отвергаться теми, от кого зависит принятие конкретных управленческих решений, и надеяться на какое-либо исправление ситуации не приходится.
Регина БУДАРИНА
Итоги двух лет действия нового Лесного кодекса РФ
(ЛесПромИнформ, №3 (61) за 2009 год)
