Управление лесами в США

Современная система управления лесами США весьма сложна и своеобразна, что объясняется прежде всего многообразием форм собственности на леса, их целевым назначением, а также тем, что законы и иные нормативные правовые акты могут приниматься как органами федеральной власти, так и властями штатов.

Таблица 1. Земельные и лесные площади в США по состоянию на
2012 год

По имеющимся оценкам, в 2012 году лесные площади США составляли 310 млн га, или 33% территории страны. С 1910 года лесные площади находятся в довольно стабильном состоянии, хотя население страны с тех пор увеличилось больше чем в три раза. В табл. 1 приведены сведения о земельных и лесных площадях в США по состоянию на 2012 год. Наибольшая лесистость наблюдается на юге и севере США, наименьшая - на западе (всего 28,6%).

Лесные земли (лесные площади) - земельные участки, покрытые как минимум на 10% лесной древесной растительностью любого возраста и любой породы, включая участки, на которых в прошлом росли деревья и которые подлежат естественному или искусственному возобновлению. Для отнесения земельного участка к лесным землям его площадь должна быть не менее 0,4 га.

Прочие лесные земли - низкопродуктивные и неудобные лесные земли, заготовка древесины на которых невозможна с объемом больше или равным 1,4 м³/га. Невозможность заготовки объясняется как низким плодородием земель, так и неблагоприятными ландшафтными и климатическими условиями (горные местности, каменистые россыпи, крутизна склонов, сухой климат, переувлажнение и т. д.).

Большая часть лесов в США - около 70% - находится в частной собственности, остальная часть приходится на национальные леса, большинство которых находится в государственном владении. Национальные леса управляются Федеральной лесной службой, а общественные леса - иными организациями, такими как Бюро земельного менеджмента, лесные агентство штатов, графств и муниципалитетов. Большая часть лесов этой категории управляются властями штатов.

Рис. 1. Фрагмент схемы управления лесами в США

Национальный лес - это лес, находящийся в федеральной собственности, классифицируемый на основании президентского указа или законодательного акта как лес или товарная единица национального значения, а также другие леса, отданные в управление Службе лесного хозяйства США¹.

Национальные леса, как правило, располагаются на крутых склонах и больших высотах, занимают по большей части горные массивы, где почвы обеднены, поэтому прирост древесины там низкий - около 2,7 м³/га при среднем приросте около 3 м³/га в коммерческих лесах. Однако национальные леса, в отличие от частных, обладают более высокой экологической ценностью¹.

Рис. 2. Структура управления и виды деятельности отделов Лесной службы США

Частные леса подразделяются на индустриальные и неиндустриальные. Индустриальные леса принадлежат компаниям. Около 40 наиболее крупных компаний владеют 80% всех индустриальных лесов, на пять крупнейших компаний приходится более трети всех продаж лесной продукции. Большие компании контролируют громадные лесные территории и оказывают существенное влияние на развитие лесной индустрии.

Управление национальными лесами осуществляет Лесная служба США (Forest Service USA), которая на правах департамента входит в состав министерства сельского хозяйства США (US Department of Agriculture), состоящее из 18 отделов (офисов) и 17 учреждений (служб, департаментов). Основными задачами Лесной службы являются поддержание здоровья, разнообразия и продуктивности национальных лесов и лугов с целью удовлетворения потребностей нынешних и будущих поколений.

Среди учреждений министерства сельского хозяйства США находится и Служба охраны природных ресурсов, главная задача которой состоит как в обеспечении охраны природных ресурсов со стороны государства, так и в поддержке инициатив и усилий населения по сохранению и улучшению природных ресурсов и окружающей среды.

Управление национальными лесами (National Forest) с целью многостороннего использования разных ресурсов, находящихся на лесной территории, должно учитывать общественные интересы и заботиться об максимальном восстановлении совокупности этих ресурсов. Лесная служба должна взаимодействовать с органами местного самоуправления и частными собственниками земель. Законодательно определены цели подобного взаимодействия: совершенствование методов управления лесным хозяйством в штатах, округах и в местах произрастания леса. В сфере управления национальными лесами получила широкое распространение практика совместных согласованных действий министерства и органов местного самоуправления.

Национальные леса, находящиеся в государственном владении, управляются Федеральной лесной службой США, в ведении которой находится большая часть этих лесов (до 60%), остальная часть лесов управляется Бюро земельного менеджмента (Beurea of Land Management), Национальной парковой службой (National Park Service), Службой рыбы и дичи (Fish and Wildlive Service) и Департаментом обороны (Department of Defence).

Прочие (не федеральные) общественные леса управляются лесными агентствами штатов, графств и муниципалитетов.

На рис. 1 представлена схема управления лесами в США, на которой видно, что в структуру Лесной службы входят следующие отделы: канцелярия; отдел хозяйственной деятельности; отдел финансов; отдел научных исследований и разработок программ и законодательства; отдел по вопросам лесного хозяйства штатов и частных лесов; отдел национальных заповедников. На рис. 2 приведена схема, на которой обозначены функции каждого отдела.

Также Лесной службе подчиняются десять подразделений, расположенных в разных штатах и управляемых региональными лесничими.

У каждого регионального подразделения разветвленная структура, в которой созданы специальные отделы для выполнения определенной части полномочий. Так, отдел, занимающийся противопожарной безопасностью, проводит оценку влияния пожаров на лесные экосистемы, внедряя методы борьбы с огнем в планы управления лесным хозяйством.

Другие подразделения занимаются инженерными работами, проблемами защиты животного мира, вопросами заготовки и переработки древесины, а также лесопользованием в частных и муниципальных лесах.

Полномочия, связанные с лесоохранными, защитными и иными мероприятиями в национальных лесах, возложены на лесных инспекторов. Они находятся в подчинении у региональных лесничих и отвечают за ведение лесного хозяйства. По данным за 2012 год, на 154 национальных лесов и 20 лугов приходилось 128 лесных инспекторов, в подчинении у каждого из них было 6-8 районных инспекторов².

Особенности правового режима земель лесного фонда в США заключаются в совокупности полномочий собственника в установленных государством (штатом) пределах. В лесном законодательстве США отсутствуют нормы, прямо разделяющие полномочия в сфере управления лесными землями между органами власти федерации и властями штатов.

Например, в лесном кодексе штата Пенсильвания сначала прописаны общие правила использования земель в транспортных целях, с целью туризма, рекреации и только потом приводятся положения, касающиеся пользования лесами.

В штате Делавэр основы лесного законодательства входят в гражданский кодекс, где сначала прописаны права и обязанности Министерства сельского хозяйства США, относящиеся к лесному хозяйству и лесным массивам в пределах штата Делавэр, а лишь затем положения, относящиеся к лесам.

Так, указывается, что министерство сельского хозяйства должно выполнять все функции, относящиеся к лесному хозяйству в пределах юрисдикции данного штата:

• разрабатывать и обнародовать нормы и правила по обеспечению соблюдения законов о государственном лесном хозяйстве и охране лесных земель, а также налагать штрафы на нарушителей;
• содействовать улучшению государственного лесного хозяйства;
• собирать сведения о состоянии лесов и владеть информацией о дислокации всех лесных участков и обработанных земель, формировать карты с определением мест и районов, где располагаются государственные и частные леса;
• принимать в пределах, установленных законом, меры для предотвращения и пресечения лесных пожаров и возгорания травы;
• следить за соблюдением всех законов, распространяющихся на лесные угодья и земли, покрытие кустарником;
• публиковать информацию о лесном хозяйстве.

Законодатель установил необходимость сотрудничества между органами власти разных уровней в целях максимально эффективного регулирования вопросов, связанных с противопожарной безопасностью лесов, проведением мероприятий по оздоровлению леса и борьбе с вредителями, лесовосстановительными мероприятиями и т. д. Согласно сложившейся практике, уполномоченные органы штатов (как правило, от их имени выступают лесничие) могут разрабатывать разные проекты мероприятий по ведению лесного хозяйства на конкретной территории.

Очевидно, что лица, непосредственно осуществляющие контроль и надзор за определенными участками леса, владеют наиболее полной информацией о ситуации, сложившейся на подконтрольной территории. Подобные проекты направляются на рассмотрение в Министерство сельского хозяйства. В случае утверждения предложенного штатом плана лесохозяйственных мероприятий предусмотрена возможность выделения оборудования и денежных средств на их реализацию [3].

Контрактная система ведения лесного хозяйства

В США используется рыночная система организации лесного хозяйства, суть которой состоит в том, что владение, пользование и воспроизводство леса осуществляется частными лесовладельцами, государству принадлежат регулятивные и контролирующие функции, которые реализуются как административными, так и экономическими методами.

Федеральная лесная служба США, как и частные компании, не осуществляет лесозаготовительную и лесохозяйственную деятельность, привлекая для этого сторонних исполнителей на контрактной основе. Контракты заключаются как на выполнение отдельных видов работ, так и комплекса работ, включая заготовку древесины, лесовосстановление, уход за лесами и пр.

Субъектами лесных отношений при конкретной форме лесопользования и лесного хозяйства выступают государство, население страны, федеральная лесная служба США и другие службы, частные лесопромышленные компании, частные лесовладельцы, контракторы, общественные организации.

Экономические интересы субъектов лесных отношений разные, зачастую противоречат друг другу и требуют постоянного согласования путем переговоров.

Так, интересы населения страны заключаются в чистоте окружающей среды и доступности лесов для рекреационного пользования. Воздействуя на правительство (Конгресс США) через общественные организации, население добивается принятия законов и положений, устанавливающих ограничения в лесопользовании, дополнительные обязательства частных лесовладельцев по лесовосстановлению, охране лесных земель от пожаров и вредителей и т. д.

Интересы крупных лесопромышленных компаний - в получении максимальной прибыли при существующих экономических, экологических и социально-политических ограничениях. Прибыль является средством выживания в острой конкурентной борьбе как внутри страны, так и за рубежом, в связи с чем компании и частные лесовладельцы стараются максимально ограничить лесохозяйственные инвестиции.

Интересы контракторов противоречивы: с одной стороны, они заинтересованы в получении максимальной прибыли, с другой - вынуждены минимизировать цены на услуги, чтобы выиграть контракт на торгах, что существенно снижает их заинтересованность в применении технологий. Баланс экономических интересов между субъектами лесных отношений устанавливается государственными организациями путем разработки системы налогообложения, системы штрафов за нерациональное и неэффективное использование лесных ресурсов, нелегальную заготовку древесины.

Основной формой лесопользования является контрактная, когда компании нанимают лесозаготовителей-контракторов для лесозаготовок и выполнения лесохозяйственных работ. Выигрывает на торгах контрактор, предложивший компании наименьшую цену за своим услуги. Площадь неиндустриальных частных лесов в США - около 60% площади всех коммерческих лесов; у этих лесов огромное число собственников (около 10 млн) - это фермеры, пенсионеры и пр.

Таблица 2. Площадь лесов, запас древесины и объемы
лесозаготовок в США

В 1991 году в коммерческих лесах заготавливалось 461,5 млн м³ древесины, причем 62,6% заготовок приходилось на частные леса. Подобная ситуация характерна и для современности. Так, в 2010 году было заготовлено 541 млн м³, из которых около 70% приходилось на частные леса (см. табл. 2).

Площадь лесов в США составила в 2010 году 304 млн га, запас древесины - 47 088 млн м³. По запасу древесины США занимает третье место в мире после Бразилии и России. Доля лесов США в мировых запасах древесины составляет 7,3%. За десять лет (1991-2010 годы) площадь лесов в США выросла в 1,53 раза, запас древесины - в 2,12 раза, доля земель в лесном фонде (лесистость) повысилась на 11%. Запас древесины на 1 га вырос с 112,2 до 154,6 м³, то есть ежегодный прирост составил в среднем 2,1 м³ на 1 га (см. табл. 2). Эти цифры говорят о качественном лесовосстановлении в США. По объемам заготовки древесины США на первом месте в мире (541 млн м³ в 2010 году).

Доля лесного сектора в ВВП США около 0,74% (2010 год), в мировом производстве лесобумажной продукции доля США -0,142%, США лидируют в мире по производству лесопродукции . Доля трудоспособного населения, занятого в лесной промышленности, в 2010 году была 0,7%, причем выработка на одного рабочего составляла $97,4, по этому показателю США занимали 4-е место в мире, а выработка в лесозаготовительном производстве составляла $223,5 на одного человека, что говорит о высоком уровне механизации лесозаготовительных процессов.

На территории США проживает 5% населения мира и потребляется 28% всех промышленных лесоматериалов, производимых в мире, при этом 96% потребляемых лесоматериалов поступает от национальных поставщиков (производителей). Кроме того, интерес для населения представляют заповедные зоны для сохранения биоразнообразия, возможности лесов поглощать углерод, рекреационная ценность лесов и пр.

В табл. 2 приведены данные о площади, запасе и объеме лесозаготовок в лесах США в 2010 году и показаны их изменения за 20 лет (1991-2010 годы) [3].

За указанный период объемы лесозаготовок выросли на 89,5 млн м³, почти на 17%, при этом лесистость выросла на 53%. Очевидно, принцип устойчивого управления лесами в США является основным принципом лесной политики.

Подведем итоги

В США нет самостоятельного, отдельного органа управления лесами, федеральная лесная служба входит в состав министерства сельского хозяйства. Управление лесами в США носит ярко выраженный децентрализованный характер, при этом основные полномочия сконцентрированы на региональном и локальном уровне.

К государственному управлению лесами, в частности к планированию разных лесохозяйственных и лесозаготовительных работ, активно привлекают местное население и неправительственные организации, управление лесами в широком смысле этого слова не является доминирующей или определяющей деятельностью со стороны государственных органов.

Управление частными лесами и организация лесного хозяйства в них ведется при государственной поддержке, в том числе и финансовой. Более 70% объема лесозаготовок проводится в частных лесах.

В использовании государственных лесов могут участвовать подрядные, сторонние компании путем заключения контракта с победителем торгов на право осуществления работ.

Законодательной основой государственного управления лесными ресурсами являются законы, включенные в Свод законов США (раздел 16 «Охрана природы») и конституционные нормы, имеющие отношение к собственности на природные ресурсы.

Владимир ПЕТРОВ, проф. СПбГЛТУ
Альбина СМИРНОВА, доц. СПбГЛТУ

Литература

1. Правовой режим лесов по законодательству России и зарубежных стран: монография/ под ред. Ю. И. Щуплецовой. - М.: Юстицин-форм, 2011. - 160 с.

2. Хозяинов А. С. Изучение зарубежного опыта организации государственного управления воспроизводством лесов: США, Канада, Финляндия / А. С. Хозяинов, Н. М. Большаков // Вестник Научно-исследовательского центра корпоративного права, управления и венчурного инвестирования Сыктывкарского государственного университета. - Сыктывкар, 2010. - 7 с.

3. Ламаш В. А. Особенности правового положения земель лесного фонда в США / В. А. Ламаш, В. Ф. Понька // Адвокат. - 2010. - № 1. - С. 17-24.

4. Лобовиков М. А. Контрактная экономическая организация лесного хозяйства. - СПб: ЛТА, 1997. - 269 с.