Кадры в системе государственного управления лесами

Как повысить качество профессиональной квалификации

Прошло более десяти лет с тех пор, когда в результате принятия в 2006 году Лесного кодекса на рынке труда был создан публичный сегмент, представленный работниками органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений, призванными, будучи свободными от выполнения хозяйственных функций, выполнять переданные Российской Федерацией административные полномочия.

Особое место в созданной региональной системе государственного управления лесами занимают лесничества, являющиеся согласно ст. 23 Лесного кодекса территориальными единицами управления в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов. По состоянию на 2015 год, в субъектах Российской Федерации работали более 1,5 тыс. лесничеств с числом работников приблизительно 35 тыс. человек, около 12% которых находились на должностях государственной гражданской службы. Примерно 4,4 тыс. руководителей и специалистов были заняты непосредственно в органах государственной власти субъектов РФ в сфере лесных отношений.

Для того чтобы работники названных выше управленческих структур успешно выполняли государственные функции и предоставляли государственные услуги, установленные правовыми и нормативными документами, их квалификация должна быть обеспечена необходимыми компетенциями через получение знаний, навыков и умений.

Эту задачу должны решать учреждения высшего профессионального образования путем подготовки бакалавров и магистров по направлениям и профилям, устанавливающим содержание учебных планов и программ по требованиям на основе профессиональных стандартов квалификации работников при условии наличия последних в статусе утвержденных, а также административных регламентов исполнения государственных функций и предоставления государственных услуг в соответствии с положением ст. 83 Лесного кодекса.

Ситуация в сфере кадровой политики в системе управления лесами в ее существующей институциональной организации осложнилась тем, что в период, когда в соответствии с Лесным кодексом была децентрализована система лесоуправления, высшее профессиональное образование перешло на двухуровневую систему подготовки кадров в условиях неопределенного спроса на магистров и бакалавров при их трудоустройстве на должности в органах управления лесным хозяйством.

В наиболее критическом состоянии оказалась подготовка кадров для системы лесоуправления, где квалификация работников должна обеспечивать выполнение ими исключительно административных функций, при том что эта квалификация была получена ими ранее, при одноуровневой системе подготовки кадров, с присвоением специальности «инженер лесного хозяйства».

По объективным и субъективным причинам учреждения высшего профессионального образования, осуществляющие подготовку кадров для лесного хозяйства, не смогли за прошедшее десятилетие адаптировать учебный процесс к новым требованиям рынка труда в сегменте «государственное управление лесами».

Речь идет о выборе профилей подготовки бакалавров и магистров по утвержденным направлениям, о содержании учебных планов, подготовке профессорско-преподавательского состава, подготовке и издании учебников и учебных пособий, профессиональной ориентации молодежи на выбор лесных профессий.

Следствием неподготовленности высшей школы к образовательному сопровождению лесоуправления и правоприменения является низкий уровень качества профессиональных знаний у руководителей и специалистов, трудоустроенных в органах государственной власти субъектов РФ в сфере лесных отношений.

Ниже приведены результаты оценки качества знаний и навыков 377 человек, прошедших стационарное обучение по программам повышения квалификации во Всероссийском институте повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства в 2016 году. Результаты представлены процентным отношением лиц, получивших неудовлетворительную оценку знаний при тестировании, к общему числу обученных по учебным дисциплинам по программам повышения квалификации для должностных категорий: государственное управление лесами - 42%, лесное законодательство и правоприменение - 40%, экономические отношения в лесном хозяйстве - 25%, государственный лесной надзор - 10%, использование лесов - 27%, воспроизводство лесов - 32%, защита лесов - 47%, охрана лесов от пожаров - 15%, инвентаризация лесов, лесной реестр - 24%. Тестовые вопросы были составлены только для оценки профессиональной квалификации и не предназначались для оценки уровня так называемых фундаментальных знаний.

Основной причиной столь низкой профессиональной квалификации в системе лесоуправления является большой удельный вес работников, у которых нет высшего профессионального образования со специализацией в области лесного хозяйства. Исходя из общего числа обученных в институте за три года (2014-2016 годы) этот показатель составил около 40%, причем только у 24% работников участковых лесничеств есть высшее лесное образование. Нет профильного образования почти у всех лиц, занимающих должности государственных гражданских служащих.

Кардинально изменить кадровую политику в лесном хозяйстве можно только при создании системы отношений между органами федеральной исполнительной власти в сфере лесных отношений (Минприроды, Рослесхоз) и Министерством образования и науки, основанной на механизмах отраслевого управления качеством профессионального образования.

Рассмотрим эти механизмы. Министерство природных ресурсов и экологии по представлению Рослесхоза должно подготовить обоснованные предложения об открытии в высших учебных заведениях, осуществляющих подготовку бакалавров и магистров по направлению «Лесное дело», профилей, обеспечивающих получение выпускниками профессиональной квалификации специалистов, востребованных в системе государственного управления лесами. Такими профилями должны быть:

Учебный план подготовки бакалавров и магистров по каждому профилю должен комплектоваться набором специальных учебных дисциплин, входящих в вариативную часть и обеспечивающих получение выпускниками профессиональной квалификации. Эти дисциплины, согласно требованиям административных регламентов в сфере лесоуправления, должны стать основой подготовки практико-ориентированных бакалавров, в общем объеме учебной нагрузки практические занятия на лесных объектах, включая набор учебных практик, должны составлять не менее 40%. Только такая схема подготовки бакалавров создаст условия для их востребованности на должностях, определяющих штатное расписание лесничеств, а также лесохозяйственных учреждений и арендаторов лесных участков, осуществляющих хозяйственную деятельность в лесу.

Итак, очевидно, что эффективно управлять лесным фондом могут только те работники, которые получили профессиональную квалификацию на базе практико-ориентированного обучения.

К сожалению, прикладной бакалавриат не получил официального статуса в системе вузовского образования. Эксперимент по созданию в Российской Федерации прикладного бакалавриата, начатый в 2010 году и завершившийся в 2014 году, не принес результатов в виде законодательного и нормативного признания получения профессиональной квалификации посредством практико-ориентированного обучения студентов.

Причин здесь две: отсутствие профессиональных стандартов, регламентирующих рынок труда для прикладных бакалавров, и отсутствие в учреждениях высшего образования условий, при которых приоритет в обучении студентов получают практические занятия (ведь организация практических занятий требует гораздо больших расходов, чем организация лекционного обучения).

При отсутствии законодательно установленного прикладного бакалавриата получение в лесном образовании профессиональной квалификации возможно через реализацию сетевых образовательных программ, которые в соответствии со ст. 25 федерального закона «Об образовании» обеспечивают возможность освоения обучающимися образовательной программы с использованием ресурсов нескольких организаций, осуществляющих образовательную деятельность.

Создание эффективных условий для реализации сетевых образовательных программ возможно при взаимодействии учреждений систем высшего и дополнительного профессионального образования: первая обеспечивает получение фундаментальных знаний, вторая - профессиональную квалификацию.

Это подтверждает опыт участия федерального автономного учреждения дополнительного образования «Всероссийский институт повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства» (ФАУ ДПО ВИПКЛХ) в подготовке бакалавров и магистров по направлениям «Лесное дело» и «Менеджмент».

В феврале-марте 2013 года ФАУ ДПО ВИПКЛХ провел лекционные и практические занятия по специальным дисциплинам в объеме 250 ч со студентами 3-го курса Северного (Арктического) федерального университета, обучавшимися по направлению бакалавриата «Менеджмент» и профилю «Государственное и муниципальное управление». Студенты получили знания и навыки в области законодательного и нормативного обеспечения государственного управления лесами, что создало основу для приобретения бакалаврами тех профессиональных квалификаций, которые нужны при трудоустройстве в системе государственного управления лесами. Высокоэффективным оказалось сотрудничество ФАУ ДПО ВИПКЛХ и Поволжского технологического университета. В 2014-2015 годах в ФАУ ДПО ВИПКЛХ прошли обучение по 400-часовой программе магистры по направлению «Лесное дело» и профилю «Государственное управление лесами» с привлечением преподавателей института к руководству магистерскими диссертациями.

ФАУ ДПО ВИПКЛХ в порядке эксперимента по договору с Воронежским лесотехническим университетом планирует принять участие в наборе абитуриентов в 2017 году для подготовки бакалавров по направлению «Лесное дело» методами дистанционного обучения с распределением обязанностей следующим образом: базовые (фундаментальные) учебные дисциплины будут преподавать сотрудники Воронежского лесотехнического университета, практико-ориентированные дисциплины - специалисты ФАУ ДПО ВИПКЛХ. Результаты подобного локального эксперимента будут доступны только после его завершения, но можно ожидать, что сбалансированность фундаментальных и практико-ориентированных знаний позволит повысить качество кадров, трудоустроенных в системе лесоуправления.

Большое влияние на качество подготовки бакалавров и магистров оказывает профессионализм профессорско-преподавательского состава, зависящий не только от наличия у преподавателей ученых степеней и званий, но и от их возможности регулярно, в соответствии с требованиями законодательства, проходить переподготовку и повышать квалификацию в организациях, располагающих информацией о законодательном сопровождении лесоуправления и правоприменения. С подобной инициативой должно выступить Федеральное агентство лесного хозяйства, предложив места для прохождения стажировки преподавателям высших учебных заведений.

В силу объективных и субъективных причин учреждения высшего профессионального образования с лесной специализацией испытывают острый недостаток в учебниках по базовым дисциплинам, формирующим профессиональную квалификацию в системе лесоуправления. Такие учебники, в которых должен быть аккумулирован отечественный и зарубежный опыт, должны быть по следующим дисциплинам:

Подготовка и издание названных учебников целесообразны через систему грантов, выделяемых Министерством образования и науки по представлению Министерства природных ресурсов и экологии. В отдельных случаях учебники отечественных авторов следует заменить переведенными на русский язык учебниками, изданными за рубежом.

Укреплению кадрового потенциала в системе государственного управления лесами, участниками которой являются национальный комитет, национальное агентство развития квалификаций, советы по профессиональным квалификациям, центры оценки квалификаций, работодатели, соискатели, должна способствовать реализация федерального закона от 3 июля 2016 г. № 238-ФЗ «О независимой оценке квалификаций». Этот федеральный закон устанавливает правовые и организационные основы и порядок проведения независимой оценки квалификации работников или лиц, претендующих на осуществление определенного вида трудовой деятельности, а также определяет правовое положение, права и обязанности участников подобной независимой оценки квалификации.

Анатолий ПЕТРОВ, профессор, д-р экон. наук