Предложения по совершенствованию российского лесного законодательства

На Национальном лесном форуме 2019 года неоднократно возникал вопрос о целесообразности принятия нового Лесного кодекса. В частности, на выступлении в Тюмени глава оргкомитета Национального лесного форума, председатель Комитета Госдумы по природным ресурсам, собственности и земельным отношениям Николай Николаев сказал: «Сейчас разворачивается очень серьезная дискуссия о возможности принятия нового Лесного кодекса РФ. Обсуждаются сложные вопросы. Кто будет управлять лесом – Федерация, регион или муниципалитет? Какова будет роль бизнеса? Как учесть интересы людей?» В статье представлена точка зрения рабочей группы Хабаровского регионального отделения «Опора России».

Для совершенствования государственного управления лесами и лесного законодательства не нужно разрабатывать новый Лесной кодекс (далее – нЛК), но необходимо внести в действующий Лесной кодекс (далее – ЛК) и подзаконные нормативные акты изменения и дополнения. Это единодушное мнение членов рабочей группы Хабаровского регионального отделения «Опора России», основанное на том, что для разработки нЛК нет объективных предпосылок.

Прежде всего, в Основах государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года (утверждены Распоряжением Правительства Российской Федерации от 26 сентября 2013 г. №1724-р) нет четкого указания о разделении основных функций (полномочий) государственного управления лесами, связанных с государственным регулированием, надзором, контролем, оперативным управлением и ведением хозяйственной деятельности. В документе лишь сказано, что изменения лесного и смежного законодательства должны быть направлены на совершенствование системы разграничения полномочий органов государственной власти разного уровня и органов местного самоуправления в области лесных отношений. Но как разграничить эти полномочия?

Национальная лесная политика (далее – НЛП) должна определять, как следует совершенствовать государственное управление лесами: путем централизации или децентрализации – какие функции государственного управления лесами должны остаться за федеральными органами исполнительной власти (далее – ФОИВ), какие должны быть переданы органам исполнительной власти субъектов (далее – ОИВ) и их подведомственным организациям (прежде всего лесничествам), а какие – бизнесу.

Первые шаги по децентрализации госуправления лесами в современной России были сделаны при принятии Лесного кодекса 2007 года, который закрепил передачу части полномочий в области лесных отношений субъектам РФ.

Однако при передаче этих полномочий в регионы не в полной мере был обеспечен баланс прав и ответственности. Так, например, финансовые ресурсы до сих пор распределяются централизованно через субвенции, а принципы и практика этого распределения являются весьма спорными. Не определен порядок использования региональной части лесного дохода, который, как правило, поступая в региональный бюджет, тратится на латание его «дыр». Его возврат в виде инвестиций в лесное хозяйство ни ЛК, ни иными нормативными актами не гарантирован. Подзаконные нормативные акты, которые регламентируют практические вопросы планирования и ведения лесного хозяйства и лесопользования, спускаются сверху (то есть тоже централизованы) и объективно не могут учесть все разнообразие региональной специфики, а также лишены необходимой гибкости. Информационная база о состоянии лесов (лесоустроительная информация) осталась в распоряжении федеральной ведомственной структуры – Рослесинфорга и с каждым годом теряет актуальность. При этом направления модернизации системы лесоустройства в НЛП не прописаны, что развязывает руки для продвижения узковедомственных интересов, связанных с федерализацией и монополизацией этого процесса. Между тем существуют альтернативные предложения по модернизации системы лесоустройства, внедрение которых позволит поднять ее на качественно новый уровень и сэкономить миллиарды бюджетных средств. И так далее.

Дисбаланс прав и ответственности был усугублен общей неготовностью субъектов РФ осуществлять полученные полномочия, а федерального центра – контролировать надлежащее выполнение переданных полномочий. Потребовалось более 10 лет, чтобы устранить наиболее явные недостатки ЛК 2007 года и на основе анализа и оценки основных положительных и отрицательных последствий реформ приступить к совершенствованию лесного законодательства.

В таких условиях довольно рискованно начинать реформу и разрабатывать нЛК. Правильнее было бы продолжить совершенствование лесного законодательства и его правоприменения, но более системно и последовательно, определив в НЛП направления дальнейшего разграничения полномочий в области лесных отношений.

Члены рабочей группы убеждены, что в России с ее разнообразием природно-климатических, лесорастительных и социально-экономических условий, верным выбором будет децентрализация государственного управления лесами, основные цели которой следующие:

• доступ граждан к управлению коллективной собственностью – лесными ресурсами;
• развитие местного самоуправления;
• активное создание социального капитала с помощью различных видов совместного и/или многоцелевого пользования лесными ресурсами;
• поощрение социальной активности зависимого от лесных ресурсов населения, бизнеса и общества в целом.

За федеральным центром в лице уполномоченных ФОИВ должна быть сохранена только часть регулирующих (разработка рамочных НПА), надзорных (надзор за тем как выполняются рамочные НПА) и контрольных (контроль за надлежащим исполнением переданных полномочий) функций. Остальные регулирующие и контрольные функции необходимо передать субъектам РФ, а все хозяйственные функции – бизнесу. Исключением могут стать только ряд специфичных хозяйственных функций, связанных с охраной лесов, защитой и воспроизводством лесных ресурсов, они могут выполняться специализированными государственными учреждениями.

Члены рабочей группы на основе утвержденных Распоряжением Правительства РФ №1724-р механизмов реализации государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов разработали предложения по некоторым направлениям совершенствования ЛК и связанных с ним подзаконных нормативных актов или разработке нЛК (табл.). Представленные предложения актуальны для выживания и развития субъектов малого и среднего предпринимательства (далее – МСП) лесного сектора Дальнего Востока.

Предложения по некоторым направлениям (положениям) совершенствования лесного законодательства

Андрей Захаренков, председатель правления ассоциации «ЛЕССЦЕНТР», канд. с.-х. наук

Фото на превью freeimages.com