Партнеры журнала:

В центре внимания

Аренду лесов надо строить по рыночным законам

В 2006 году был принят новый Лесной кодекс Российской Федерации, в соответствии с которым властями осуществлена децентрализация лесоуправления, предложены аукционные процедуры доступа к использованию лесов и ответственность за ведение лесного хозяйства на арендованной территории возложена на частный бизнес. С тех пор и до настоящего времени под влиянием меняющихся условий в области воспроизводства, охраны и защиты лесов в кодекс было внесено большое количество поправок и дополнений.

Они в основном были направлены на организацию противодействия лесным пожарам и поражению лесов вредителями и т. п. При этом в систему экономических отношений между государством и частным бизнесом, возникающих при использовании и воспроизводстве лесов, не внесено ни одной поправки.

Эти отношения базируются на изъятии у бизнеса лесного дохода по директивно установленным ставкам платы, формирующим размер арендной платы и платы по договорам купли-­продажи лесных насаждений. Утвержденные Правительством РФ так называемые «минимальные» ставки платы за использование лесов полностью (за исключением масштаба цен) копируют прейскурант лесных такс, применявшихся в советской экономике, когда лесные ресурсы не продавались, а директивно распределялись по лесопромышленным предприятиям. В отношениях между органами государственной власти (на уровне субъектов РФ) и частным бизнесом не ведутся переговоры, следствием которых должны были стать рыночные цены на древесину на корню.

Большое количество коррупционных рисков, введенных Лесным кодексом в процедуры доступа к использованию лесов, привело к тому, что не менее 80% договоров аренды заключаются с единственным участником аукциона. А это ведет к тому, что цена предмета аукциона (то есть кубометра древесины) остается на уровне, определяемом минимальными ставками, которые в РФ в 2010 году составили в среднем около 50 руб. Введенный судебными органами запрет на поступление части лесного дохода в бюджеты субъектов Р Федерации сверх директивно установленных ставок арендной платы лишил региональные органы государственной власти стимулов к тому, чтобы эффективно выполнять менеджерские функции по отбору лесопользователей, обеспечивающих освоение лесов с привлечением долговременных инвестиций и использованием инновационных технологий.

Отсутствие организации управления лесным доходом от использования лесов в соответствии с рыночными законами привело к критической ситуации с выполнением арендаторами обязательств по воспроизводству лесов.

Дело в том, что возложение на арендаторов лесных участков дополнительной финансовой ответственности за воспроизводство лесов, их охрану и защиту наряду с внесением директивно установленной арендной платы объяснялось авторами кодекса исключительно тем, что через утверждаемые ставки в бюджетную систему изымается лишь незначительная доля создаваемого бизнесом лесного дохода. В результате такого подхода положениями Лесного кодекса выполнение лесохозяйственных работ за счет доходов арендаторов было признано для них обременением, не имеющим под собой никакой нормативной базы, «увязывающей» величину затрат на ведение лесного хозяйства с фактически получаемым доходом, размером вносимой арендной платы, качеством лесонасаждений, их доступностью.

Действующее лесное законодательство создало для бизнеса, арендующего лесные участки, дискриминационные условия в сравнении с условиями, при которых доступ к использованию лесов осуществляется через договоры купли-­продажи лесных насаждений, то есть когда затраты на восстановление леса на вырубках обеспечиваются за счет субвенций из федерального бюджета. Суть дискриминации в том, что в обоих случаях через лесовосстановление и уход за лесом создается или воспроизводится имущество, представленное лесопокрытыми землями и находящееся в государственной собственности, а следовательно, подход к финансированию затрат на создание (воспроизводство) имущества должен быть одинаковым. Но при одних и тех же рыночных ценах на круглый лес арендатор несет расходы на ведение лесного хозяйства, а покупатель лесных насаждений - нет. При заключении договоров купли­-продажи лесных насаждений и аренды лесных участков применяются одинаковые ставки платежей за древесину на корню, утверждаемые Правительством РФ.

В основу такого подхода должно быть положено признание лесохозяйственной деятельности предпринимательством независимо от того, кто и в каком статусе осуществляет эту деятельность.

В свою очередь, признание лесохозяйственных работ предпринимательской деятельностью требует признания ее результатов в виде произведенной продукции. Результат лесохозяйственной деятельности должен быть таким же продуктом, как и круглый лес. Продукт должен заказываться государством и им оплачиваться. Так, например, поступали в провинциях Канады 10-15 лет назад, когда в условиях концессий приучали бизнес правильно вести лесное хозяйство.

Только через установление факта существования продукции в лесохозяйственном производстве создается возможность перевести его на рыночную организацию, обязательными условиями которой являются акт реализации этой продукции, соизмерение производственных затрат и результатов, оценка эффективности хозяйственных решений. Эти условия отсутствовали, когда лесохозяйственное производство находилось на сметно­-бюджетном финансировании и когда до принятия Лесного кодекса лесохозяйственные работы выполняли лесхозы, являясь одновременно заказчиками этих работ, их исполнителями и приемщиками.

Лесной кодекс 2006 года при всех его недостатках создал правовое поле, необходимое для рыночной организации лесохозяйственного производства, разделив в управлении лесами государственные и хозяйственные функции и передав последние для исполнения частному бизнесу - арендаторам лесных участков. Таким образом, появилась возможность наделить каждого из партнеров по договору аренды определенными правами и обязанностями в области организации и проведения лесохозяйственных работ, предварительно - через внесение изменений в правовые и нормативные акты в области лесных отношений - установив, что именно в лесохозяйственном производстве является продукцией.

Исходя из специфики лесохозяйственного производства, имеющего длительный цикл воспроизводства древесных ресурсов, лесохозяйственной продукцией следует признать: в лесовосстановлении - молодняки естественного и искусственного происхождения в возрасте их перевода в лесопокрытую площадь, в лесовыращивании - насаждения, пройденные рубками ухода.

Обоснованность такого подхода к оценке лесохозяйственной продукции была доказана результатами крупномасштабного экономического эксперимента по переводу лесохозяйственных предприятий (лесхозов) на хозяйственный расчет, осуществленного бывшим Госкомлесом СССР в 1989-1991 годах на ряде территорий РСФСР, Украины, Белоруссии и Латвии1.

После установления лесохозяйственной продукции обязательства органов государственной власти и частного бизнеса в области организации и выполнения лесохозяйственных работ распределяются следующим образом.

 

Органы государственной власти в области лесных отношений:

  • устанавливают государственный заказ на производство лесохозяйственной продукции с соответствующим финансовым обеспечением и доводят его до арендатора лесного участка в качестве обязательного условия при заключении договора аренды;
  • разрабатывают и утверждают стандарты качества лесохозяйственной продукции;
  • выполняют промежуточный контроль процесса создания продукции, если у последней (например, молодняков) длительный производственный цикл;
  • осуществляют приемку продукции и ее оплату по ценам, определенным по результатам переговорного процесса и приводимым в договоре аренды.

 

Арендатор лесного участка:

  • выполняет лесохозяйственные работы в соответствии с проектом освоения лесов с ориентацией на достижение качества на стадии незавершенного производства и получения законченной продукции;
  • финансирует работы на стадии незавершенного производства, используя для этих целей либо заемные средства под прирост собственных оборотных средств, либо авансовые бюджетные выплаты на основании результатов промежуточной приемки выполненных работ;
  • предъявляет объекты незавершенного производства для их промежуточной приемки органами государственной власти в области лесных отношений в субъектах РФ;
  • предъявляет законченную лесохозяйственную продукцию для ее приемки и оплаты органами государственной власти в области лесных отношений в субъектах РФ.

 

Оплата произведенной лесохозяйственной продукции на основании актов ее приемки, подписанных органом государственной власти в области лесных отношений субъекта РФ, может быть сделана либо за счет субвенций из федерального бюджета в сумме, предусмотренной государственным заказом, либо за счет средств бюджета субъекта РФ, когда последнему будут предоставлены права на изъятие в свой бюджет части лесного дохода от взимания платы за использование лесов.

Финансовые потоки, обслуживающие экономическую организацию лесохозяйственного производства в условиях аренды лесных участков, отображены на схеме. Финансовая ответственность арендатора (поток 1) определяется платой за использование лесов, поступающей в бюджет субъекта РФ.

Часть этой платы (поток 2) - стоимость производимой лесохозяйственной продукции. Она обособляется либо в виде специальной статьи расходов в бюджете субъекта РФ под условным названием «Оплата лесохозяйственной продукции», либо в виде регионального целевого фонда с аналогичным названием.

Потоком 3 представлены обязательные отчисления от платы за использование лесов, поступающие в федеральный бюджет. В существующей практике эти отчисления определяются ставками платы за древесину на корню, устанавливаемыми Правительством РФ.

Поток 4 демонстрирует лесной доход, поступающий в бюджет субъекта РФ, - арендные платежи в бюджет субъекта РФ (поток 1) за вычетом стоимости производимой лесохозяйственной продукции (поток 2) и обязательных отчислений в федеральный бюджет (поток 3).

Поток 5 показывает движение средств, направляемых на оплату созданной лесохозяйственной продукции, если последняя принята в установленные сроки и с надлежащим качеством органами государственной власти в сфере лесных отношений субъекта РФ.

Оценим последствия перехода на новую экономическую организацию ведения лесохозяйственных работ. Во-­первых, создается возможность уменьшить ущерб, причиняемый лесному хозяйству стихийными бедствиями, через механизм страхования, подобный тому, который предложен федеральным законом от 25 июля 2011 года № 260­-ФЗ «О государственной поддержке в сфере сельскохозяйственного страхования и о внесении изменений в федеральный закон "О развитии сельского хозяйства"». Этот закон в ст. 2 называет страхователем «сельскохозяйственного товаропроизводителя, признанного таковым в соответствии с федеральным законом от 29 декабря 2006 года № 264­ФЗ "О развитии сельского хозяйства" и заключившего со страховщиком договор сельскохозяйственного страхования».

Если наличие в лесохозяйственном производстве продукции будет признано законодательно, то любой хозяйственный субъект, который уполномочен вести лесное хозяйство, становится лесохозяйственным производителем с возможностью вхождения в страховой рынок. До тех пор пока лесное хозяйство остается только получателем бюджетных средств, а не производителем продукции, у него нет перспектив вхождения в страховой рынок для возмещения ущерба, причиняемого стихийными бедствиями.

Пока не наступит признание лесохозяйственной продукции, нет и объектов страхования. Ведь для арендатора лес на корню не его собственность, вот почему в этой ситуации нет объекта для страхования. Но если арендатор будет создавать молодняки, то есть производить лесохозяйственную продукцию и выступать в качестве ее страхователя, то в случае гибели молодняков от стихийных бедствий страховая компания возместит арендатору ущерб. Отчисления в пользу страховой компании включаются в стоимость молодняков и оплачиваются государством.

Наряду с возмещением ущерба механизм страхования в сфере выращивания лесов позволит усилить контроль качества лесовосстановительных работ и работ по уходу за лесом, который будут официально осуществлять органы государственной власти субъектов РФ. Страховая компания будет также заинтересована в результатах этого контроля. Все это, несомненно, окажет положительное влияние на взаимоотношения органов государственной власти, заказывающих производство лесохозяйственной продукции, с арендаторами лесных участков - производителями продукции.

Во-­вторых, экономическая организация лесохозяйственной деятельности может сыграть большую роль при проведении подготовительных работ для приватизации лесов, если будет принято соответствующее политическое решение.

Созданная информационная база (ее создает орган государственной власти субъекта РФ через ведение государственного лесного реестра) по лесным объектам, получившим экономическую оценку через установление стоимости лесохозяйственной продукции, позволит получить представление о потенциальной цене их выкупа у государства. Без наличия такого рода информации выкуп у государства лесных земель по ценам, ориентированным только на доход, измеряемый существующими ставками платы за использование лесов, может привести к принятию решений с большими экономическими потерями. А информация об объемах продукции появится только с момента перехода на экономическую организацию.

Переход на оценку результатов лесохозяйственного производства по стоимостным показателям полученной продукции позволит повысить эффективность мероприятий в области лесоучетных работ, включая инвентаризацию лесов. Если государство будет принимать и оплачивать продукцию, качество учета результатов лесохозяйственных работ, несомненно, повысится.

В­-третьих, экономическая организация лесохозяйственного производства создаст стимулы для заготовки древесины «щадящими» технологиями с максимально возможным сохранением подроста ценных древесных пород и почвенного покрова. Дело в том, что цены на лесохозяйственную продукцию в виде молодняков в возрасте их перевода в категорию земель, покрытых лесной растительностью, должны в значительной мере определяться их породно-­размерно-­качественными характеристиками и не зависеть полностью от способов лесовосстановления (естественного, искусственного и комбинированного).

Арендатор должен сдать участок с молодняками в соответствии с утвержденным стандартом качества (количество деревьев, их высота и т. п.) независимо от того, как этот молодняк создан.

С учетом сказанного становится оправданным применение технологий лесозаготовок с повышенными затратами, сохраняющими подрост, так как удорожание затрат на стадии заготовки древесины компенсируется применением технологий лесовосстановления, основанных на комбинировании мер по содействию естественному возобновлению с посадкой лесных культур.

В­-четвертых, в связи с переходом на оплату законченных объектов (то есть продукции лесохозяйственной деятельности) уменьшаются коррупционные риски, обусловленные излишним администрированием в условиях, когда при действующей практике организации лесохозяйственных работ осуществляется ежегодный контроль их объемных показателей и качества. Процедуры контроля, приемки и оплаты согласовываются сторонами и прописываются в договоре аренды.

Таким образом, выгоды от перевода лесохозяйственного производства на его экономическую организацию в условиях аренды очевидны как для государства, так и для частного бизнеса.

Для того чтобы эти выгоды были реализованы, нужна политическая воля органов федеральной законодательной и исполнительной власти изменить лесное законодательство таким образом, чтобы лесной сектор получил новые рыночные ориентиры развития.

Анатолий ПЕТРОВ, проф., д-р экон. наук