Контрнаступление: не пожары нас атакуют – мы атакуем их!

В теплое время года количество проблем, с которыми регулярно сталкиваются сотрудники лесной службы, заметно возрастает. И одна из них − неизбежные лесные пожары. И хотя они не зло и не благо, а обычное природное явление, не зависимое от нашего к нему отношения, каждый год с наступлением весны и примерно до середины осени работники российской наземной и авиационной охраны лесов от пожаров пребывают в нервном напряжении: только бы хватило сил и средств на тушение, только бы везде успеть и не выпустить пожары из-под контроля! Ведь в последние годы стабильно ухудшались условия работы лесных пожарных. За столько лет они уже почти привыкли тушить огонь на обширных территориях при острой нехватке финансирования, людей и техники, но ответственность за выполнение всех обязательств продолжали нести, что называется, «по полной программе». Только с прошлого года наконец стало что-то меняться. Кажется, в лучшую сторону.

Новая точка отсчета

Как известно, в 2005 году согласно вступившему в действие 199-ФЗ функции по тушению пожаров от федеральной власти перешли к региональной. По новым правилам игры оплачивать работы по тушению пожаров регионы должны из субвенций правительства РФ, общая сумма которых в прошлом году составила 500 млн рублей. Надо признать, что для всей Российской Федерации эта сумма ничтожно мала, но в Рослесхозе успокаивали тем, что деньги на тушение будут еще не раз перераспределяться между регионами, в зависимости от их «горимости».

В Москве искренне надеялись, что такие нововведения помогут усилить контроль над пожарами и в целом улучшить обстановку. Но когда груз забот по тушению лесных пожаров лег на регионы, последние немного «растерялись». Администрациям республик, краев и областей было предложено заключить соглашение с Рослесхозом по организации тушения пожаров в лесном фонде субъектов Федерации. Далеко не все регионы России сразу подписали соглашения. Отказались от заключения таких договоров очень многие заповедники и национальные парки, которые с недавних пор находятся в ведении и распоряжении Росприроднадзора. Их администрация попросту ссылалась на отсутствие денег для тушения пожаров, ведь субвенции из федерального бюджета на тушение пожаров не распространялись на территории заповедников и национальных парков…

В ряде областей, в частности Центрального федерального округа (Московская, Орловская, Тверская области), исполнительная власть терпеливо ждала, пока на ее счета поступят обещанные субвенции. Субвенции же пришли на счета только в июле, в самый разгар пожароопасного сезона. Проблема в том, что и федеральный, и региональный бюджеты были сформированы и утверждены гораздо раньше, чем в силу вступил пресловутый 199-й закон, по этой причине процесс распределения субвенций между регионами сильно затянулся.

Каждый субъект Федерации справился с этой проблемой как смог. Пожалуй, прежде всего спасло то, что пожароопасная ситуация в большинстве регионов России в прошлом году была относительно спокойной. По сравнению с 2004 годом, в 2005‑м даже сократились площади, пройденные огнем, и количество пожаров. Весь «фокус» лишь в том, что в 2005 году были лучше организованы профилактические противопожарные мероприятия. Подготовка к пожароопасному сезону: закупка горюче-смазочных материалов, устройство противопожарных барьеров (минерализованных полос, разрывов, заслонов, опушек, канав и т.п.), проведение контролируемых выжиганий, авиационное патрулирование, информационная работа с населением, обустройство мест отдыха в лесу, ремонт противопожарной техники − происходит ежегодно, но в одних случаях более, в других менее качественно.

Безусловно, все перечисленные мероприятия затратны, но специалистам хорошо известно, что профилактика на достойном уровне всегда оправданна − позволит сэкономить на тушении. В 2005 году на профилактические противопожарные мероприятия бюджет выделил 1,5 млрд рублей, т. е. в три раза больше, чем в прошлом. Конечно же, этого мало. Ведь только на замену всей имеющейся в России изношенной противопожарной техники требуется 6,6 млрд рублей. Бюджетных денег (всего 140 млн рублей в год на эти цели) хватит в лучшем случае для того, чтобы купить не больше двух единиц техники на каждый регион. Изношенность противопожарной техники составила около 85%, при таком скудном финансировании есть реальный риск остаться без нее уже к 2010 году. Правда, в рамках пилотного проекта по устойчивому лесопользованию (при финансировании Всемирного банка) несколько субъектов Федерации, а именно Хабаровский, Приморский края, Архангельская, Ленинградская области и Санкт-Петербург, получили на покупку нового оборудования от 150 до 250 млн рублей.

Совершенно очевидно, что нужно увеличивать затраты на профилактику и сокращать на тушение пожаров. Можно отметить как положительный факт то, что с прошлого года затраты на профилактику в России включают затраты на обнаружение и своевременное подавление пожаров. Смысл всей системы охраны лесов от пожаров, которая работала в бывшем СССР, сводилась к трем основным принципам: предупредить как можно большее число пожаров, подавить на начальной стадии возникающие пожары и постоянно наращивать ресурсы для подавления пожаров, выходящих из-под контроля.

Если сегодня у американцев ликвидируется в стадии начальной атаки 97% пожаров, у канадцев − 93%, то у нас − менее половины. С 90‑х годов мы резко сократили ассигнования на охрану лесов от пожаров, в десятки раз снизились затраты на авиационное патрулирование: налет сократился со 140000 часов до нескольких десятков тысяч. Но при этом значительно увеличились расходы на тушение пожаров. Получается, что суммарные затраты на борьбу с пожарами не уменьшились, а всего лишь перешли из одной категории в другую. Однако начиная с 2005 года мы решили вернуться к разумной стратегии, которая сущест­вовала раньше: больше денег на профилактику и подавление возникающих пожаров, чем на борьбу с крупными лесными пожарами, принимающими масштабы стихийных бедствий.

Такая тактика уже возымела действие. Благодаря своевременному выделению в достаточных объемах финансирования на подготовительные работы, проблемы с поздним поступлением субвенций в субъекты были в основном сглажены. Правда, Архангельской области и Республике Алтай пришлось практически полностью использовать авиа-ГСМ (ГСМ − горюче-смазочные материалы), предназначенные авиапатрулирование, для тушения лесных пожаров…

Не дожидаясь получения субвенций, администрации таких регионов, как Тюменская, Свердловская области, Республика Коми, дополнительно выделили соответственно 8,7 млн рублей, 5,6 млн рублей и 3,38 млн рублей на тушение. Нашли небольшие деньги и администрации Челябинской, Курганской и Сахалинской областей. «Федералы», безусловно, остались довольны, что эти регионы сориентировались и с достоинством справились с возложенными функциями. В то же время ряд авиабаз ФГУ «Авиалесоохрана» (Алтайская, Дальневосточная, Иркутская, Северная, Сыктывкарская, Ханты-Мансийская, Якутская) полностью израсходовали весь лимит субвенций досрочно. Дополнительное финансирование было выделено только Иркутской и Архангельской областям, в остальных регионах пересчитали затраты и перераспределили лимиты…

В огромной России есть территории, на которых сегодня никто не тушит пожары, − это северные районы Якутии, Хабаровского, Красноярского краев, Иркутской области, Ханты-Мансийского округа, Эвенкии. С одной стороны, тушить пожары в глухой тайге, где на огромных пространствах нет даже намека на присутствие человека, − дело фактически бесполезное. С другой − на эти площади элементарно не хватает ресурсов. Если до начала 90‑х годов вся служба Авиалесоохраны достигала 12000 человек по России, то сейчас она насчитывает в лучшем случае только 6500. Недостаточно и воздушных судов. Когда-то Авиалесоохрана могла задействовать на тушении до 800 самолетов и вертолетов по стране, сейчас в общей сложности около 400: 106 − собственной авиации, 260−280 − арендуемых.

Несколько лет назад Рослесхоз назвал эти леса неохраняемыми: они не являются эксплуатационными, не несут экономических и экологических функций, там нет лесных поселков и инфраструктуры… А значит, и тушить их нет необходимости. Таким образом, на одних неохраняемых участках пожары прос­то фиксировались, но пройденные огнем площади определялись очень условно. На других − пожары даже не регистрировались.

В итоге это привело к тому, что международная общественность обвинила Россию в занижении площадей, пройденных огнем. Так, по итогам 2003 года наша официальная статис­тика озвучила цифру в 2,5 млн га, в то же время международные эксперты на основании данных космического мониторинга утверждали, что площадь эта не меньше 23,4 млн га. Стало ясно, что в наших же интересах совершенствовать систему мониторинга лесных пожаров, особенно после того как мы ратифицировали Киотский протокол.

Так что в 2005 году в России было впервые проведено зонирование территории лесного фонда. Выделили территории первого уровня, где для тушения лесных пожаров могут применяться наземные или авиационные средства (бывшие территории с эпизодическими полетами). К территориям второго уровня отнесли труднодоступные участки лесного фонда, на которых пожары не тушат, а отчетность ведется исключительно на основе данных, полученных с искусственных спутников Земли (бывшие неохраняемые территории). На остальной части лесного фонда данные космического мониторинга используются как вспомогательная информация.

Пожары в зонах космического мониторинга сейчас обнаруживают спутники с высоким разрешением. Данные спутникового мониторинга с 2005 года включены в официальную отчетность по лесным пожарам, так что теперь есть возможность более реально оценивать масштабы лесных пожаров на территории России. И если пока спутники могут лишь фиксировать пройденные огнем площади, то скоро они смогут давать подробную информацию о пожарах. Например, в какой степени поврежден лес после прохождения огня. В настоящее время ряд российских научно-исследовательских институтов разрабатывает методику, которая позволит наиболее полно интерпретировать космические данные. Тем не менее уже сегодня специалисты Авиалесоохраны предостерегают, что в отличие от авиации спутники обнаруживают только крупные пожары. И говорить, что они могут заменить авиапатрулирование, некорректно и преждевременно. Тем не менее космический мониторинг для нас − заметный шаг вперед.

75 лет мужества

В этом году российская служба авиационной охраны лесов от пожаров отмечает 75-летие. Три четверти века − целая человеческая жизнь, со всеми ее взлетами и падениями. Люди, работающие в Авиалесоохране, особенные: отважные, волевые, решительные. И это не пустая риторика, а непреложный факт: на такой опасной работе и за такую низкую оплату труда, наверное, могут работать только наши русские герои.

По своим масштабам и уровню развития служба авиационной охраны лесов России до последнего времени по многим показателям значительно превосходила аналогичные службы в других странах, включая США, Канаду, Китай. Однако, в связи с ухудшением общей экономической ситуации в стране и сокращением финансирования авиалесоохранных работ, она стала постепенно сдавать позиции. В 80‑е годы, когда авиалесоохранные работы финансировались стабильно, с помощью авиации обнаруживалось до 85% лесных пожаров, в 90‑е этот показатель в среднем снизился до 40−50%. Из-за недостаточного финансирования, низкой заработной платы каждый год уменьшается численность работников парашютной и десантно-пожарной службы (ПДПС). По этой же причине значительно уменьшилась фактическая кратность авиапатрулирования, являющаяся одним из основных показателей, характеризующих уровень авиационной охраны лесов. Соответственно, сокращение налета при авиапатрулировании сказалось и на оперативности обнаружения и тушения лесных пожаров: до 16% пожаров обнаруживается несвоевременно, значительная часть из них перерастает в крупные. В последние годы во многих регионах стала ощущаться нехватка самолетов и вертолетов Ми-2, серьезные проблемы возникали с обес­печением авиабензином.

Но, кажется, теперь ситуация начинает постепенно выправляться. Во-первых, в 2006 году в планах Авиа­лесоохраны покупка дополнительной авиационной техники. Во-вторых, в 2005 году соотношение налета при авиапатрулировании и тушении лесных пожаров изменилось и впервые за последнее время наконец достигло нормативных показателей: 57,6% от общего налета (авиапатрулирование плюс тушение) при средней норме 60%. Однако оперативность тушения пожаров по-прежнему оставляет желать лучшего.

В рыночных условиях Авиалесоохране, увы, придется не только тушить пожары, но и учиться зарабатывать деньги. Как сказал начальник Цент­ральной авиабазы ФГУ «Авиалесоохрана» Николай Ковалев на совещании начальников авиабаз в нынешнем феврале: «Время сейчас такое, что заказчиков на наши услуги надо искать, а не ждать, когда они придут к нам сами». Ведь у службы есть возможности не только заниматься пожарами, но и бороться с вредителями леса, проводить мониторинг рубок, т. е. максимально использовать возможности авиации и опыт людей. Кстати, уже давно не снимается с повестки дня вопрос о повышении зарплаты работникам службы (средняя зарплата в системе Авиалесоохраны составляет чуть более 7700 рублей, т. е. примерно $250), но, очевидно, сделать это придется за счет сокращения авиаотделений и опять же людей.

По заданию Рослесхоза недавно была разработана Программа оптимизации функционирования ФГУ «Авиа­лесоохрана», рассмотренная и одоб­ренная на совещании у заместителя руководителя ФАЛХ Михаила Гиряева. В основу программы положены следующие направления и пути решения проблем:

Леса, которые в ближайшее десятилетие не будут вовлечены в лесопользование, отныне являются территорией космического мониторинга. Доля территории, отнесенной к космическому мониторингу первого уровня (космическое обнаружение и авиационное тушение), по программе увеличивается до 26% против 18% в 2005 году и составит 264,8 млн га. Всего в зону космического мониторинга планируется передать 76,8 млн га, сократив 24 авиаотделения и оперативные точки. Кроме того, в зону пассивного авиапат­рулирования переводится территория в 15 авиаотделений на площади 22,67 млн га. После такой реорганизации число работников Авиалесоохраны сократится на 259 человек и составит 2964. Согласно этой программе предстоит также укрупнить и отдельные авиабазы-филиалы…

Несмотря на все трудности, с которыми приходится сталкиваться авиа­ционной охране лесов от пожаров, в ходе проводимой в стране административной реформы ФГУ «Авиалесоохрана» все же смогла сохранить свои позиции и обеспечить выполнение возложенных на нее задач в непривычных условиях финансирования.

В предстоящий пожароопасный сезон 2006 года Авиалесоохране, скорее всего, придется работать в том же режиме, что и в прош­лом году. Но в 2007 году вступит в действие Федеральный закон от 31.12.2005 года (№ 199-ФЗ), согласно которому полномочия по ведению лесного хозяйства по всем направлениям деятельности передаются субъектам, значит, уже сейчас к этому нужно морально готовиться. «Основная направленность закона, − объясняет начальник Центральной авиабазы ФГУ Николай Ковалев, − обеспечение лесопромышленной деятельности лесопользователями. На них же возлагается и охрана лесов. Роль лесхозов пока не ясна. Следовательно, деятельность авиа­баз главным образом может быть ориентирована на взаимодействие в вопросах охраны леса с лесопромышленными предприятиями. К этому надо готовиться уже сейчас, устанавливать контакты, укреплять наши приоритеты и проводить политику сохранения и укрепления нашей службы».

Иветта КРАСНОГОРСКАЯ