Заметки лесного обывателя о развитии автомобильных лесных дорог
Рукотворные проблемы строительства лесных дорог
Завуалированно называем зимник лесным проездом, не подразделяем лесовозные дороги на зимние и летние, не замечаем несовпадения периодов эксплуатации зимних дорог с агротехническими сроками закладки лесных культур. Ничтоже сумняшеся, требуем и планируем закладку культур на лесосеках зимней рубки. Мало кто готов весной и летом преодолевать пешком километры зимника для закладки или приемки лесовосстановительных работ, не говоря уже о проведении на этих площадях качественных уходов в молодняках. Видимо, всем хорошо…
Строительству лесных дорог препятствует кутерьма вечно молодого, перманентно нового лесного законодательства. Ранее (в СССР) лесовозные усы считались технологической частью лесосек, индивидуально не проектировались, не входили в состав схем транспортного освоения лесосырьевых баз. Поначалу никого не смутило включение лесовозных усов в состав лесных дорог и проездов. Но по мере наработки практики стало трудно считать нормальным многократное изменение лесной инфраструктуры только из-за непрерывного перепланирования размещения лесных дорог. Схема транспортного освоения каждого арендованного участка приведена в состояние непрерывной изменчивости. Будучи особыми дорогами, лесовозные усы пропали из законодательства и на общих основаниях вошли в состав лесных дорог и лесных проездов наравне с магистралями и ветками. Понятие «схема транспортного освоения» утратило первоначальный смысл, не обретя нового.
Сегодня лесопользователи обязаны указывать размещение лесных дорог в проекте освоения лесов (далее – ПОЛ). Считаные магистрали и ветки, предназначенные для многолетнего освоения больших лесных массивов, относительно просто привести в проектах. В помощь есть строительные проекты дорог, а также методики расчета осевых линий лесовозных трасс. Плохи дела с проектированием десятков тысяч лесовозных усов. На момент составления ПОЛ на усы нет материалов отвода и, соответственно, никаких проектных предположений. Проблему усугубляет отсутствие отводов лесосек. Проект размещения подъездной дороги (лесовозного уса) к несуществующей лесосеке стал нормой лесного проектирования. Необоснованные проектные решения по размещению трасс лесовозных усов создают критические несовпадения проектного и действительно необходимого расположения лесных дорог.
Проектирование усов в составе лесных дорог в направлении «куда-то туда» девальвировало юридическую силу Приказа Рослесхоза от 29.02.2012 №69 «Об утверждении состава проекта освоения лесов и порядка его разработки». Порядок разработки проектов освоения лесов подпадает (да все никак не подпадет) под действие федерального закона от 17.07.2009 №172-ФЗ «Об антикоррупционной экспертизе нормативных правовых актов и проектов нормативных правовых актов», утверждающего, что «коррупциогенными факторами являются положения нормативных правовых актов… содержащие неопределенные, трудновыполнимые и (или) обременительные требования». Разработчики приказа №69 не могли не знать о проблемах проектирования лесовозных усов. Знали и подложили свинью, справедливо полагая, что арендаторы, если захотят, еще не то запроектируют. И проектируем, куда деваться?! Судя по опубликованному проекту нормативного правового акта по составу ПОЛ, сложившаяся практика укрепилась и меняться не будет. Качество лесного законодательства оставляет желать лучшего. Лесопользователи ради доступа к лесным ресурсам делают вид соблюдения установленных порядков и тем самым легитимизируют любую, даже абсурдную, норму лесного права.
Другая рукотворная проблема строительства лесных дорог связана с учетом древесины, поступающей от разрубки дорожных трасс. Советская лесная промышленность учитывала товарную древесину от разрубки трасс лесовозных усов по главному пользованию, а от магистралей и веток как поступившую от прочих рубок. Согласно отмененным Правилам отпуска древесины на корню, вся древесина, вне зависимости от происхождения, засчитывалась в использование лесосечного фонда предприятия. Лесосечный фонд устанавливался исходя из размера ежегодной расчетной лесосеки, что, надо признать, слабо препятствовало его увеличению сверх природоохранных пределов различными административными решениями. Но речь не о лесосечном фонде, а об учете древесины от разрубки дорожных трасс.
Прежде территории под временными дорогами приобщались к фондам лесовосстановления, а под постоянными – переводились в нелесные земли лесных фондов. Сейчас это подлежащие рекультивации земли лесной инфраструктуры. В современном законодательстве понятие лесосечного фонда раздвоилось в учете на расчетную лесосеку при рубках спелых и перестойных насаждений и на расчетную лесосеку при создании объектов лесной инфраструктуры, причем последняя выделена и происходит из первой. Экологически избыточные объемы заготовки не предотвратили, но очередное препятствие строительству лесных дорог создали. Разрубка трасс лесных дорог ограничена малым объемом разрешенного лесопользования.
Крошечный лимит еще и поделен на хозяйственные секции. Почему протяженность строящихся лесных дорог ограничена объемом вырубаемой на трассах древесины, да еще и учитываемой по составу пород? При рубках спелых и перестойных насаждений, состоящих только из мягколиственных пород, выделенный из расчетной лесосеки лимит для создания лесной инфраструктуры не позволит проложить лесовозную дорогу сквозь хвойные древостои. Израсходовал лимиты расчетной лесосеки для создания лесной инфраструктуры по сосне и березе – остаток календарного года строй дороги по осинникам и ельникам! Закончился лимит расчетной лесосеки для создания лесной инфраструктуры, тогда уса не построить, поэтому останавливай рубки спелых и перестойных насаждений.
С октября 2011 года во всех последующих редакциях Правил заготовки древесины (утверждены Приказом Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 01.12.2020 №993) упоминания о включении древесины от прочих рубок в счет рубок спелых и перестойных насаждений уже не найти. Арендаторы лесных участков не могут использовать при разрубке трасс лесных дорог расчетную лесосеку, по традиции и инерции еще практикуют учет древесины от разрубки трасс прочими рубками в счет лимитов рубки спелых и перестойных насаждений. Предполагаю, в ближайшем будущем и они не смогут способствовать строительству лесных дорог в связи с вступлением в силу нового порядка подачи лесных деклараций.
Необходимо отменить требования по рекультивации (уничтожению) дорог, предъявляемые статьей 13 Лесного кодекса РФ и пунктом 3.4 типового договора аренды лесного участка для заготовки древесины (приложение 1 к приказу Министерства природных ресурсов и экологии РФ от 30.07.2020 №542 «Об утверждении типовых договоров аренды лесных участков»). Сами берем на себя обязательства по уничтожению лесных дорог, которых у нас как бы мало? Осознание необходимости рекультивации в условиях дефицита лесных дорог ввергнет в когнитивный диссонанс всех, кто не знаком с лесной действительностью.
Для временных лесных дорог не следует устанавливать норматив срока рекультивации, необходимо разрешить арендаторам лесных участков эксплуатацию временных лесовозных дорог до завершения освоения примыкающих и тяготеющих к ним лесосек, а также закрепить в договорах аренды допустимый лимит площади земель лесного фонда под временными лесными дорогами. При достижении лимита любую новую временную лесовозную дорогу можно будет строить на условиях рекультивации одной из действующих.
Одна из загадок ПОЛ – ежегодное устройство мест для отдыха в непосещаемой тайге. Бесполезное, но неизбежное мероприятие – устройство скамеек и кострищ на пересечении безвестных квартальных линий. С течением времени их количество превысит число окрестных жителей. Места отдыха надо устраивать рядом с лесными дорогами – по типовым проектам и в минимальном количестве, например, на участках выхода троп на летние лесные дороги, на пересечениях лесных дорог или на приближении этих дорог к водоемам. Тогда появится возможность содержать десять мест отдыха в приличествующем состоянии. Сами места станут зеркалом проявления экологической заботы, трансляторами социальной рекламы лесопользователей.
Увеличить расчетную лесосеку для создания объектов лесной инфраструктуры тоже нельзя. Часть лимита всенепременно зависнет в недоиспользованном виде. Появятся трассы лесных проездов, разрубленные в никуда. Остается отменить учет древесины от разрубки трасс лесных дорог по лимиту расчетной лесосеки для создания объектов лесной инфраструктуры. В этом случае выпадет, пропадет втуне не только часть страниц из ПОЛ, но и, страшно сказать, половина приложения 1 к форме лесной декларации.
Прерываю перечисление неисчерпаемых проблем вокруг ПОЛ. Те, кому доводилось оформлять съезд в лес с автомобильной дороги общего назначения, меня поймут и согласятся. Если желание лесной власти ограничить строительство лесных дорог непреодолимо, почему бы не лимитировать площадь, занимаемую лесными дорогами? У лимита площади хотя бы есть смысл, заключающийся в сдерживании увеличения нелесных площадей в составе земель лесного фонда. А какой смысл в существовании расчетной лесосеки для создания объектов лесной инфраструктуры? Не нашел причин, помимо заполнения таблицы «Создание (снос) объектов лесной инфраструктуры» в приложении 1 к форме лесной декларации. Приходится признать: объекты лесной инфраструктуры предназначены для декларирования, ради которого пренебрегли всеми особенностями самих объектов. А хотелось бы получить декларирование, предназначенное для строительства объектов лесной инфраструктуры, разного свойства и назначения.
Положение предпринимателей, получающих право рубки на аукционе, не лучше, чем арендаторов. Приобретшие территорию для заготовки древесины, на которой есть ручей, обнаруживают отсутствие законного способа пересечения ручья и объединения право- и левобережных частей лесосеки. Инженерную подготовку лесосек при отводе границ не провести. Значит, организаторы аукциона в преодолении ручья не помощники. Водоохранные леса использовать для заготовки древесины запрещено. Значит, за счет лесосечных работ не удастся проложить трелевочный волок через ручей. Лесная инфраструктура не предусмотрена, устройство лесного проезда не оформить, остаются тоннель или виадук.
Не обеспечивает лесное законодательство необходимых темпов транспортного строительства. Сильные мира сего соблюдением лесного закона не утруждаются. Крупная компания федерального уровня вела строительство участка дороги, в том числе на землях лесного фонда. Дорогу быстро и хорошо построили. Сдали. Уехали. О создании лесных отводов даже не думали. Лесники поначалу возмущались, в итоге документацию оформили сами, задним числом.
Нет необходимости в ограничении предпринимательской инициативы возвратом лесосырьевых баз, планов рубок и планированием мест размещения лесосек. Однако неопределенность положения лесосек не дает шансов достоверно заложить в ПОЛ размещение лесных дорог (лесовозных усов). Для решения проблемы можно воспользоваться технологической связью лесовозного уса с лесосекой. Исключить лесовозные усы из состава лесной инфраструктуры и проектов, обосновав решение коротким сроком службы усов. Признать лесовозные усы технологической, лесосечной дорогой – элементом лесосеки. Материалы отвода и таксации лесных насаждений на трассах считать проектами лесовозных усов. Товарную древесину от разрубки трасс лесовозных усов принимать в счет использования объема, допустимого при рубках спелых и перестойных насаждений.
На местности размечать лесовозный ус одним визиром, по центру трассы, с привязкой к материалам отвода лесосеки. Изменениями в Правилах заготовки древесины установить разрубку трасс лесовозных усов аналогично принятому порядку освоения лесосек. Дополнительно разрешить отвод трасс лесных дорог через лесные насаждения любого возраста и назначения, включая лесные культуры и защитные леса линейных объектов. Разрешить разрубку трасс лесовозных усов в текущем году в счет расчетной лесосеки будущего года с формулировкой «выполнение подготовительных лесосечных работ».
Размещение капитальных лесных дорог (всех, кроме временных) проектировать схемами транспортного освоения лесничеств или муниципалитетов. Не дробить схемы на участки аренды, а закрепить в регламентах лесничеств. Переместить в лесные регламенты проектирование размещения трасс постоянных лесных дорог в составе лесовозных магистралей и веток. Разделить обязательства по финансированию строительства лесных дорог между государством и предпринимателями.
Временные лесные дороги оплачивает и строит лесопользователь, без разработки строительного проекта, учитывая полученную товарную древесину по лимитам рубки спелых и перестойных насаждений. Капитальные лесные дороги строят и содержат муниципалитеты или субъекты Российской Федерации. При этом регион вправе (но не обязан) установить плату за коммерческое использование постоянных лесных дорог.
Государство испокон веку владеет лесами и погружено во все лесные проблемы. Попытка разом сбросить весь проблемный ворох посредством ликвидации лесхозов оказалась неудачной. Государственные лесхозы исчезли, а проблемы для государства только умножились. В частности, строительство и содержание лесных дорог в запустении из-за недостатка государственного внимания. Проблема подобна айсбергу: на поверхности виден дефицит дорог, остальное скрыто и мало обсуждается. Как соотносятся местные муниципальные и лесные дороги? Кто способен и должен строить лесные дороги? Есть ли альтернатива строительству дорог? Где лесная дорожная политика и содержательная стратегия развития сетей транспортного освоения лесов и территорий муниципалитетов? Где механизм государственного софинансирования лесного дорожного строительства? Какие дороги должны быть постоянными, а какие временными? Как быть с практикой строительства разборных автодорог, укреплением дорожных конструкций неткаными материалами и вяжущими добавками? Как компенсировать сезонный характер вывозки? Этот список, неполный и неранжированный, призван подтвердить вывод об отсутствии административного внимания. Рынок тоже не торопится что-либо регулировать. В отсутствие отраслевой науки даже формулировка вопросов проблематична, не говоря уже об их адресации.
Статус лесных дорог
Юридически лесная дорога не вещь, а неотъемлемая часть лесного участка. В толковании Верховным судом норм Гражданского кодекса РФ «замощение земельного участка, не отвечающее признакам сооружения, является его частью и не может быть признано самостоятельной недвижимой вещью» (п. 38 Постановления Пленума Верховного суда РФ от 23.06.2015 №25 «О применении судами некоторых положений раздела I части первой Гражданского кодекса РФ…»). Лесной дороге нельзя присвоить кадастровый номер, она не имеет необходимых для автомобильной дороги признаков. Лесные дороги не являются объектами недвижимости и, соответственно, капитального строительства. Пока и все еще дороги служат неотделимым улучшением ландшафта лесного участка.
Пусть лесные дороги не обладают свойствами вещей и не подпадают под вещное право, тем не менее они подлежат учету, сбережению, в текущих условиях приумножению и платному коммерческому использованию. Ради обеспечения платного использования лесную дорогу предлагаю признать самостоятельным видом изымаемого лесного ресурса. При вывозке древесины ресурс лесных дорог уменьшается (изымается) в процессе износа дорожных конструкций. Отсутствие у лесных дорог способности самовосстановления делает необходимость их платного использования только очевиднее.
Лесная дорога не продается, не покупается, не является объектом дарения, а равно не является автомобильной дорогой общего или необщего пользования и не может иметь иного собственника, кроме владельца лесного участка. Частная дорога не может быть лесной, а лесная дорога – частной, пока лесные участки не продаются. В Российской Федерации лесные земли и все лесные дороги находятся в государственной собственности. Вот только государство не спешит вступить в права владельца лесных дорог. Обстоятельство юридического непризнания лесных дорог обособленными объектами капитального строительства освобождает нас от нужды оглядываться на федеральный закон от 08.11.2007 №257-ФЗ «Об автомобильных дорогах и о дорожной деятельности в Российской Федерации и о внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации», что не препятствует определению лесных дорог как составной части дорог местного значения, а равно не возбраняет организацию лесного дорожного учета.
Не все дороги на территории лесного фонда следует признавать лесными. Единственная дорога, соединяющая населенные пункты, скорее муниципальная или бесхозная, даже если изначально была построена как лесовозная. Дороги, обеспечивающие проезд через лес к санитарным объектам, электрическим или газовым сетям, тоже не лесные, а лишь расположенные в лесу. Следует обязать использующих такие дороги переводить их в категорию земель транспорта, чтобы не накапливать в лесном фонде непродуктивные площади. С ликвидацией государственных лесхозов некому обслуживать защитные леса. Придорожные полосы защитных лесов безоговорочно и без возражений нужно передавать в аренду владельцам дорог. Главное определить исполнителя противопожарных работ, уборки отходов, ликвидации несанкционированных съездов.
Особенно необходим собственник межпоселковым дорогам. Конфликт интересов местных жителей и перевозчиков древесины приобрел перманентный характер. Старые лесовозные и проселочные дороги, как и их инженерные сооружения, не выдерживают современную вывозку древесины. Воздействие 120-тонного сортиментовоза разрушительно, несмотря на относительно низкую нагрузку на ось. Заросли чернолесья (это народное название лиственных лесов) в канавах и на обочинах не дают просохнуть дорожному основанию. Лесовоз целиком вдавливает дорожную одежду в переувлажненное земляное полотно, образуя на проезжей части не отдельные колеи, а корыто от бровки (линии пересечения плоскости откоса и поверхности земляного полотна) до бровки. Такие дороги надо закрывать для движения автомобилей общим весом более 20 т после каждого продолжительного дождя, перевозку древесины согласовывать по срокам и маркам машин.
Граждане широко используют лесные дороги в личных целях. Сочетание неотъемлемости дорог от лесных ландшафтов с правом граждан беспрепятственно посещать леса обуславливает свободный доступ к использованию лесных дорог в личных целях. Доступ к лесным дорогам разрешен гражданам на их страх и риск, обычный при посещении лесов. Это обстоятельство напрасно не закреплено законом. Сначала любители подледного лова заполняют личными автомобилями проезжую часть зимней лесовозной дороги, а в последствии обивают пороги прокуратур. Велосипедисты на лесных дорогах – уже обыденная картина, микроавтобус – тоже не редкость, надо думать, двухэтажные туристические автобусы уже стоят в очереди участников лесного дорожного движения.
Согласно статье 1079 Гражданского кодекса РФ транспортное средство – это объект повышенной опасности, «что обусловлено большой массой и возможностью развивать высокую скорость». Лесная дорога позволяет водителю выбирать свободный скоростной режим, предъявляя внешне неочевидные повышенные требования. Ряд особенностей движения транспорта сохраняются на уровне традиций. Действующие правила перевозки древесины условные и разрозненные. Например, не оговорены право и условия устройства лесных складов в резервах и на обочинах. Необходимы единые правила движения по лесным дорогам, упорядочивающие перевозку древесины, мяса диких животных, рыбы, грибов, ягод и прочих лесных ресурсов, а также горюче-смазочных материалов, отходов производства и потребления, то есть правила, позволяющие регулировать движение коммерческих машин и личного транспорта граждан, желающих реализовать право проезда по лесным дорогам.
Определение понятия «лесная дорога»
Об отсутствии определения было заявлено еще в 2008 году. Минуло 16 лет, а Лесной кодекс РФ по-прежнему разрешает строительство дорог, не определяя, что такое лесная дорога. Годы взаимодействия с новым лесным законодательством сформировали некую общую гармонию, состоящую из спокойствия и мастерства участников лесных отношений и позволяющую время от времени обходиться без законов. Юридического определения лесной дороги не имеем, но дороги в лесу строим и даже классифицируем?
Не работает запрет на повреждение лесных почв с последующим расчетом ущерба. Вездеходам всевозможных марок позволяют свободно передвигаться по бездорожью. Стоит запретить самовольную прокладку и обустройство дорог на землях лесного фонда садовым некоммерческим товариществам и им подобным, а равно всякую лесную езду вне дорог, особенно в рекреационных лесах. Общедоступность лесов с большой рекреационной нагрузкой (Московская, Ленинградская области) приняла форму вседозволенности. По самоуправству возникают подобия лесных дорог, иные даже с покрытием из железобетонных плит. Учиненные во множестве, без учета особенностей ландшафта, участков водосбора и временных водотоков, такие дороги приводят к изменению уровня грунтовых вод, провоцируют отпад и даже гибель целых участков лесных насаждений. Впоследствии на гибель лесов за околицей жалуются как раз те, кто по недоразумению довел лес до негодного состояния.
Как прекратить дорожное безобразие в лесах, если нет понятия лесной дороги во всех смыслах? Трудно назвать определением формулировку, приведенную в п. 3.1 Правил эксплуатации лесных дорог: лесная дорога – объект лесной инфраструктуры, создаваемый в целях использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов (Приказ Министерства строительства и жилищно-коммунального хозяйства РФ от 25.12.2017 №1713/ пр «Об утверждении свода правил "Дороги лесные. Правила эксплуатации"»). Лесная инфраструктура определена списком объектов, среди которых лесная дорога. В логике не откажешь, дорога – это инфраструктура, а инфраструктура – это дорога. Изменений к лучшему не предполагаю. В свежем федеральном законе от 02.07.2021 №302-ФЗ «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации и отдельные законодательные акты Российской Федерации» дано определение лесоперерабатывающей инфраструктуры, а лесная инфраструктура, видимо, и перечнем объектов сойдет. Как с таким понятийным аппаратом на земле установить, является ли тот или иной объект лесной дорогой?
Заведомо неудачной попыткой исправить положение был проект изменений статьи 13 Лесного кодекса РФ, подготовленный в 2013 году Минприроды России и содержавший следующее предложение: «Строительство, эксплуатация и ремонт лесных дорог осуществляются в соответствии с законодательством об автомобильных дорогах». Строить хозяйственным способом лесные дороги по нормативам дорог автомобильных – совершенное недоразумение. Дороговизна строительства обеспечит убыточность последующим лесозаготовкам. По мнению экспертов, стоимость строительства 1 км автомобильной дороги общего пользования в России вдвое больше, чем в Канаде, и втрое больше, чем в КНР.
В 2021 году Минпромторг России размещал для экспертизы на сайте regulation.gov.ru проект федерального закона «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в части регулирования отношений по созданию, ремонту и эксплуатации лесных дорог». В проекте были важные анонсы, но на данный момент он все еще находится в разработке.
В Правилах дорожного движения понятие дороги определяют проще. «Дорога – обустроенная или приспособленная и используемая для движения транспортных средств полоса земли…» (раздел 1 «Общие положения» Постановления Правительства РФ от 23.10.1993 №1090 «О Правилах дорожного движения», ред. от 31.12.2020). Признак у дороги всего один – полоса земли. Если по полосе земли ездят или когда-то ездили, значит, это уже дорога. Будь она лесной, полевой, железной и даже подводной, от полномочий государственной инспекции по безопасности дорожного движения не скрыться.
Перефразируя Правила дорожного движения, предлагаю дополнить Лесной кодекс РФ статьей «Лесные дороги» частями следующего содержания:
- Лесная дорога – обустроенная, приспособленная или используемая для движения транспортных средств полоса земель лесного фонда либо поверхность искусственного сооружения, включает одну или две проезжие части, а также обочины и инженерные сооружения при их наличии.
- Лесные дороги – неотъемлемая часть лесных участков, не относятся к объектам вещного права и принадлежат собственникам земель под дорогами.
- Лесные дороги круглогодичного и постоянного действия являются обособленной частью местных муниципальных дорог, подлежат учету в лесном реестре и содержанию в исправном состоянии.
- Учет лесных дорог осуществляется органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений. Форма и порядок учета, составления технического паспорта лесной дороги утверждается приказом федерального органа исполнительной власти.
- Лесные дороги – это изымаемый (расходуемый) лесной ресурс. Коммерческое использование лесных дорог является платным.
- Для финансирования содержания лесных дорог разрешены региональные надбавки к ставкам оплаты за изъятие лесных ресурсов.
- Правом проектирования и строительства лесных дорог обладают органы исполнительной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений на основе переданных федеральных полномочий и арендаторы лесных участков на основе договоров аренды.
- На землях лесного фонда запрещена стоянка и движение транспортных средств вне дорог и специально отведенных мест.
Текст Александр Французов
(Продолжение следует)
