Rosleshoz: перезагрузка
Трудно не согласиться, что с помощью поговорок народ передает из поколения в поколение накопленный веками опыт. И вроде бы государевы мужи учат нас жить, используя ту самую вековую мудрость, ведь даже в гимне России строчка появилась про мудрость народную. Но кажется мне, что та самая мудрость не для государевых мужей, а для простых граждан нашей необъятной страны. Скажите, пожалуйста, что мешает нашим чиновникам жить, как сказано в одной из самых известных русских поговорок: «Поспешай не торопясь»?! Вот она мудрость! Действительно, спешить иногда бывает необходимо, но только без суеты и торопливости. А между тем очередная мини-реформа системы управления лесным хозяйством доказывает, что «там, наверху» живут в каком-то своем мире, где есть своя мудрость, свои стандарты. А спешить то, тем не менее, не следует.
Кто за что в ответе…
С вступлением в должность нового президента и утверждения нового премьера в стране началась очередная реформа правительства. Соответственно очередное майско-июньское реформирование системы управления лесным хозяйством событием было ожидаемым. Так уж у нас повелось, что каждый новый премьер, каждый новый президент создают свою систему управления страной, начинаются поспешные, торопливые реформы. При этом все утверждают, что таким образом повышается эффективность работы кабинета министров. Причем у профессионалов реформы эти вызывают только горькую усмешку.
Нынешняя перестройка правительства «заточена» под Владимира Путина. Самый «раскрученный» в отрасли элемент перестройки − передача Федерального агентства лесного хозяйства (Рослесхоза) из подчинения Министерства природных ресурсов в Министерство сельского хозяйства. Таким образом, функции по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере лесных отношений (за исключением лесов, расположенных на особоохраняемых природных территориях) теперь выполняет Министерство сельского хозяйства. Ему подчиняются Федеральное агентство лесного хозяйства (Рослесхоз) и Федеральная служба по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзор). Рослесхоз обеспечивает администрирование лесных субвенций и лесных доходов федерального бюджета, а также осуществление тех полномочий в области управления лесами, которые не переданы на уровень субъектов РФ (включая управление лесами Московской области). Россельхознадзор обеспечивает пожарный надзор в лесах, а также лесной надзор и контроль в лесах Московской области.
Непосредственное управление лесами, предоставление лесов в пользование, а также государственный лесной надзор и контроль осуществляют органы государственной власти субъектов РФ (кроме Московской области). Они же полностью обеспечивают управление лесами, расположенными на землях, находящихся в собственности субъектов Федерации. Однако вопросы управления лесами, произрастающими не на землях лесного фонда, действующим лесным законодательством практически не урегулированы.
Местный уровень управления лесами обеспечивается лесничествами или лесопарками (по масштабам территории примерно соответствующими старым лесхозам). Хозяйственная деятельность в лесах обеспечивается или арендаторами (в лесах, переданных в аренду), или хозяйствующими структурами, образованными на базе бывших лесхозов, или иными, выигравшими конкурсы на проведение работ по охране, защите и воспроизводству лесов. Лесами на землях особоохраняемых природных территорий должно управлять Министерство природных ресурсов и экологии (после того, как состоится передача всех заповедников и национальных парков в ведение этого министерства). Государственный лесной надзор и контроль в этих лесах осуществляет Федеральная служба по надзору в сфере природопользования (Росприроднадзор).
Лесами на землях обороны по-прежнему управляют организации, подведомственные Министерству обороны, но их будущая структурная организация пока не вполне ясна. Статус лесов, расположенных на землях поселений, и городских лесов в настоящее время тоже не вполне понятен, но в большинстве случаев управление этими лесами осуществляется администрациями городов и поселений. Статус некоторых других категорий лесов (лесов на землях сельхозназначения, лесов, находящихся в пользовании Академии наук, и др.) в настоящее время также не вполне определен. Наиболее вероятно, что данная схема управления лесами является временной и в ближайшие годы, если не месяцы, в нее будут вноситься значительные изменения.
За лояльность!
И если сама передача Рослесхоза из МПР в Минсельхоз не вызывает стойкого неприятия у представителей лесной общественности (по большому счету лесникам без разницы, к какому министерству относиться), то кадровую политику, которую начал претворять в жизнь «профильный» министр Алексей Гордеев, сегодня не ругает только ленивый. И самый главный предмет для критики − назначение нового главы Рослесхоза Алексея Савинова.
Не спорю, Валерий Рощупкин, ранее возглавлявший ведомство, был далеко не идеальным руководителем Рослесхоза, ведь, когда он пришел в ФАЛХ, за его плечами не было и дня работы в лесной отрасли. Но за шесть лет работы «в лесу» его худо-бедно выучили быть неплохим руководителем, были сбалансированы интересы финансово-промышленных групп. И вот теперь он ушел. Сожаления или обиды по этому поводу ни у кого не было, ведь все ожидали, что на место Валерия Рощупкина придет человек, досконально разбирающийся в тонкостях лесного дела, «лесник» со стажем. Но вышло наоборот.
На смену Валерию Рощупкину вновь пришел не «человек из леса», а «человек из села». Алексей Савинов, как и его предшественник, ни дня не отработал «в лесу», а его заверения о том, что он достаточно долго работал главой Волховского района Ленинградской области, где лес был одной из главных доходных статей бюджета, служит слабым утешением. Похоже, лесникам вновь придется выучивать и взращивать главу своего ведомства. А это значит, что неизбежны ошибки, заблуждения, ненужные интриги и «перетягивания одеяла на себя».
Очевидно, назначая на должность главы Рослесхоза «своего» человека − бывшего замминистра сельского хозяйства Алексея Савинова, глава Минсельхоза решал главную задачу − обеспечения лояльности и защищенности от нападок крупных отраслевых лоббистов. Но, с другой стороны, обеспечив лояльность, министр получил новый фронт борьбы за лесные ресурсы и интересы частных компаний.
Дадут ли денег леспрому?
У передачи Рослесхоза в подчинение Министерству сельского хозяйства есть как сторонники, так и противники. Но при этом все понимают, что сегодня вряд ли кто-нибудь рискнет высказывать свое несогласие слишком громко. Какими бы поспешными и необдуманными ни казались шаги правительства, все понимают: вне зависимости от обстоятельств работать придется именно в такой системе, именно с этими людьми, ведь к мнению лесников на верхних этажах власти уже мало прислушиваются.
Вот и говорят сегодня чиновники ведомства о «хорошо забытом старом» (в середине XX века лесное хозяйство уже относилось к сельскохозяйственному ведомству). По их мнению, и мировой опыт показывает, что именно такая система подчинения дает наилучшие результаты в отрасли. Вспоминается, например, Финляндия, где сельское и лесное хозяйство неразрывно связаны между собой. Большинство тамошних крестьян наряду с пахотными землями владеют и значительными лесными участками: свыше 60% лесопокрытых земель принадлежат фермерам. В среднем около 1 / 6 доходов финские фермеры получают именно от заготовок леса. Похожая система управления лесами существует в США, Швеции и ряде других стран.
В поддержку такой передачи выступает и ректор Всероссийского института повышения квалификации руководящих работников и специалистов лесного хозяйства Анатолий Петров, заявивший в интервью официальной газете Рослесхоза «Леса России» буквально следующее:
− Мировой опыт показывает, что в семи случаях из десяти сельское и лесное хозяйства объединены одним ведомством. Считаю, что это абсолютно правильно и в нашем случае. Ведь по всем экономическим признакам лес связан с нефтью значительно меньше, чем с сельским хозяйством. У нас общее не только население, проживающее в сельской местности, рядом с лесными насаждениями, но и сезонность производства. Аграрный сектор технически соединен с лесной отраслью. Что касается перспектив такого объединения, то я вижу здесь исключительно положительные моменты. Прежде всего это касается финансирования. Развитие сельского хозяйства входит в один из национальных приоритетных проектов, под которое выделяются значительные средства.
Но я бы не был столь оптимистичен. Да, под приоритетные национальные проекты выделяются серьезные средства, и сейчас в стране осуществляются мощные вливания из бюджета в сельское хозяйство (они достигают десятков миллиардов рублей). Но при этом стоит заметить, что в лесной отрасли государство ведет прямо противоположную политику: уровень изъятия средств «из леса» выше, чем вкладываемые в него финансы. Вспомните хотя бы многочисленные обещания прежнего главы Рослесхоза о планируемых инвестициях государства в строительство лесных дорог, обустройство инфраструктуры. Я не могу назвать и одного «проекта», который был бы профинансирован за счет средств государства. Увы, но роль лесной отрасли сегодня видится исключительно как роль пасынка.
Директор по взаимодействию с органами государственной власти и местного самоуправления группы «Илим» Дмитрий Чуйко в одном из своих недавних интервью высказался достаточно осторожно:
− Такая система подчинения, конечно, не изобретение. Целый ряд стран успешно выстраивает управление лесами в общей системе с сельским хозяйством. На мой взгляд, это самое логичное построение системы земельных отношений: все, что растет на земле, относится к сельскому хозяйству, а все, что течет, добывается и т. д. − к природным ресурсам. В этом отношении мы лишь используем удачный мировой опыт. Вообще же, как мне кажется, такая реорганизация с точки зрения воздействия на ситуацию непринципиальна. Другой вопрос, насколько системно ведется управление лесами. Имеются ли федеральные программы, и как они увязаны с региональными программами, планами и проектами лесопользователей, выработана ли единая точка зрения всех участников процесса. И в этом отношении принципиально важно именно то, что сохранено Федеральное агентство лесного хозяйства − государственный орган, который как раз и вырабатывает такой системный подход. Только при условии сохранения уже выработанной агентством системы управления и контроля со стороны федерального центра задуманный руководством страны переход на новую систему подчинения будет успешным.
Но при этом в высказываниях практически всех без исключения лесников чувствуется некоторая недосказанность. В их «зеленых мечтах» создание отдельного Министерства лесной промышленности, как это было в прошлом столетии. Тогда ведь вроде и отрасль жила более‑менее, и объемы заготовки и переработки постоянно росли. И в создании «своего» министерства лесники обязательно найдут один серьезный плюс: представители отрасли будут твердо знать, куда идти за защитой своих интересов в случае непредвиденных проблем, да и у отрасли в целом появится единый отраслевой лоббист на федеральном уровне. Новая же реформа сохраняет совершенно нелепую ситуацию, когда работой отрасли руководят и контролируют с десяток федеральных министерств и региональных структур.
Черные дыры лесного законодательства
О том, что очередная реформа управления лесным хозяйством была очень поспешной, говорит хотя бы тот факт, что указы Президента РФ и постановления главы Правительства РФ выходили не единым блоком, решая сразу комплекс вопросов, связанных с реформированием, а постепенно. В результате произошло несколько весьма болезненных накладок.
Так, Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года № 404 «О Министерстве природных ресурсов и экологии РФ» в лесах России был фактически упразднен государственный пожарный надзор. Нет, конечно, в этом постановлении прямо не говорилось о его упразднении. Дело в том, что постановлением приведен полный список полномочий входящего в структуру МПР (ныне МПР и экологии) Росприроднадзора. И среди многочисленных контрольных и надзорных мероприятий пожарного надзора в лесах в списке не оказалось. Хотя до этого надзор в лесах осуществлял именно Росприроднадзор. Следовало бы ожидать, что исчезнувшие полномочия будут переданы другому министерству, но этого не произошло.
И лишь 11 июня новым постановлением Правительства РФ за Федеральной службой по ветеринарному и фитосанитарному надзору (Россельхознадзором) были закреплены полномочия по государственному лесному контролю и надзору на землях лесного фонда в отношении лесничеств и лесопарков, а также по государственному пожарному надзору в лесах. Таким образом, практически в течение двух недель, причем в самый пожароопасный период года, в России никто был не вправе обеспечивать надзор за соблюдением правил пожарной безопасности в лесах. С принятием постановления правительства от 29 мая возникли проблемы и в лесах Московской области: они были оставлены вообще без какого бы то ни было государственного контроля и надзора. И эта ошибка была также исправлена лишь через две недели.
Сегодня, слава богу, эти накладки устранены, и, казалось бы, можно вздохнуть с облегчением. Но радости не прибавилось. И терзает меня один-единственный вопрос: «Ну вот почему нельзя было сначала разработать комплекс всех постановлений и лишь затем вводить их в действие?» Согласитесь, что не будь этого двухнедельного разрыва, когда в лесах России не было пожарного надзора, на душе лесников было бы спокойнее.
Да, при предварительной подготовке проектов всех постановлений пришлось бы отсрочить реформу правительства на месяц-другой, но тогда шаги по его реформированию были бы понятны. И не было ничего страшного в том, что полномочия от Росприроднадзора были переданы Россельхознадзору не в начале июня, а, допустим, 1 июля. Все-таки нужно быть поосторожнее с реформированием отрасли, которая за последние годы пережила несколько серьезных потрясений.
Кроме того, реформенная спешка привела к тому, что в Правительстве РФ зависли поступившие на утверждение первые лесные планы субъектов, не утверждаются приоритетные инвестиционные проекты. Это происходит из-за того, что сегодня не ясно, кто их должен утверждать.
Как отмечает руководитель Лесной программы Гринпис России Алексей Ярошенко, в соответствии с Положением о подготовке лесного плана субъекта РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 24 апреля 2007 года № 246, органы государственной власти субъектов РФ должны направлять проекты лесных планов на согласование в Министерство природных ресурсов, которое обязано организовать рассмотрение и направить обратно положительное или отрицательное заключение в течение 45 дней с момента получения каждого проекта. В случае получения отрицательного заключения органы государственной власти субъекта РФ обязаны организовать доработку и повторно направить проект на согласование.
В соответствии с Положением о Министерстве природных ресурсов и экологии РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 29 мая 2008 года № 404, у министерства изъяты полномочия по выработке государственной политики и нормативно-правовому регулированию в сфере изучения, использования, воспроизводства и охраны лесов, кроме тех, которые находятся на землях особоохраняемых природных территорий.
А в соответствии с Положением о Министерстве сельского хозяйства РФ, утвержденным Постановлением Правительства РФ от 12 июня 2008 года № 450, эти полномочия закреплены за Минсельхозом РФ. Однако в положении прямо не указано, что Минсельхоз осуществляет согласование проектов лесных планов субъектов Федерации; не внесены соответствующие изменения и в Положение о подготовке лесного плана субъекта РФ.
Таким образом, в соответствии с утвержденным правительством Положением о подготовке лесного плана субъекта РФ, проект плана должен согласовываться с Министерством природных ресурсов, но у данного министерства теперь нет соответствующих полномочий, да и название несколько изменилось. Отсутствие полномочий означает, в частности, отсутствие конкретных сотрудников министерства, за которыми должно быть закреплено выполнение работ, связанных с согласованием проектов лесных планов.
Полномочиями в области лесных отношений, к числу которых теоретически должно относиться согласование лесных планов, обладает Минсельхоз, но прямо нигде не сказано о том, что Минсельхоз должен проекты лесных планов согласовывать, и тем более не установлен порядок согласования.
Отсутствие ясного порядка согласования проектов лесных планов субъектов РФ может существенно затормозить процесс их утверждения. Отсутствие же утвержденных к началу 2009 года лесных планов будет означать необходимость очередного продления переходного периода, связанного с введением нового Лесного кодекса РФ.
Александр ГРЕВЦОВ
