Федерализм и/или централизация

Как эффективно управлять лесами

Лесное хозяйство нашей страны в постсоветский период получило широкую известность… по количеству административных преобразований на федеральном и региональном уровне.

Причин такой сомнительной «славы» и нестабильного положения несколько:

• трудности перехода находящейся на бюджетном финансировании отрасли от централизованного планирования к рыночным отношениям;
• вхождение отрасли, основанной на управлении лесным фондом в статусе федеральной собственности, в государственно-частное партнерство, при котором интересы частного бизнеса ни по времени, ни по долгосрочным целям не совпадают с целями управления воспроизводимыми лесными ресурсами;
• политическая неопределенность, возникшая при реализации в сфере природопользования принципа федерализма, установленного статьей 72 Конституции Российской Федерации в виде следующей нормы: «Вопросы владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами находятся в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации».

Правовая неопределенность в понимании федерализма как механизма «совместного ведения» и стала главной причиной реформирования нестабильного лесного законодательства (три федеральных закона за 25 лет, более 50 поправок в действующий Лесной кодекс).

Опыт управление лесами

Международный опыт управления лесами в странах с федеративным политическим устройством предлагает разные варианты совместного участия в этой сфере федерального центра и регионов как политических субъектов федерации. Эти варианты с учетом их национальной специфики представляют два подхода к совместному управлению государственными лесами. Первый подход предусматривает распределение государственных лесных земель по видам собственности: федеральные леса – под юрисдикцией федерального центра, региональные леса – под юрисдикцией региональных органов государственной власти (провинций, штатов, земель и т. п.).

Этот подход реализован в США, где федеральные лесные земли и земли в собственности штатов составляют 17 и 14% общей площади лесных земель соответственно, и в Канаде, где около 82% лесных государственных земель с 1982 года находятся под юрисдикцией провинций, а федеральные леса представлены землями обороны, резервациями индейцев и природными парками.

Распределение лесных земель по видам собственности создает децентрализацию в лесоуправлении и сочетается с жесткой централизацией системы федерального и территориального управления.

При федеральном управлении лесными землями органы власти штатов и муниципальных образований, в которых эти земли расположены, не вправе влиять на принимаемые федеральными властями решения по использованию, охране, защите и воспроизводству лесов. Участие в управлении федеральными землями они реализуют только через получение в виде налогов части лесного дохода от использования лесов и привлечение населения к управлению лесами.

Аналогично обстоит дело и в Канаде, где федеральные органы государственной власти лишены возможности участвовать в управлении лесами, находящимися в собственности провинций.

Второй подход – распределение функций государственного управления лесами и лесным сектором по вертикали и горизонтали, то есть с участием федеральных, региональных и муниципальных органов власти. Такая система реализована в странах с федеративным политическим устройством, где объектом управления являются тропические леса (в Индии, Индонезии, Бразилии, Нигерии).

Высокая плотность населения, доход которого зависит в первую очередь от многоцелевого использования лесов, смещает функции управления на нижний уровень в плане принятия распорядительных решений.

В условиях сочетания децентрализации как следствия федерализма и централизации как следствия командного администрирования выбор страной системы управления лесами определяют такие факторы, как наличие лесных ресурсов и их экономическая доступность и предрасположенность населения к участию в управлении лесами, его менталитет с учетом отношения к различным формам собственности и ограничениям, налагаемым законодательством при пользовании лесами как общественным благом.

В наследство от Советского Союза Российская Федерация получила централизованно планируемую систему управления лесным сектором, состоящим из двух отраслей: лесного хозяйства и лесной промышленности.

Лесное хозяйство несло ответственность за состояние, охрану и защиту лесоресурсного потенциала; воспроизводство лесов; предоставление лесов в пользование с помощью механизма планового централизованного распределения; осуществление надзорных и лесоохранных функций.

Централизованное управление лесным хозяйством осуществлялось за счет органов управления на союзном, республиканском и территориальном уровнях.

Лесная промышленность обеспечивала заготовку и переработку древесины с выпуском продукции конечного потребления.

Централизация управления лесной промышленностью осуществлялась союзными и республиканскими органами управления хозяйственной деятельностью.

В советской истории управления лесным сектором был короткий период с 1959 по 1965 год, когда лесное хозяйство и лесная промышленность административно объединялись на территориях экономических районов в системе так называемых совнархозов. Следствием такого объединения стало бесконтрольное разрушающее действие лесной промышленности на состояние лесов (особенно в многолесных районах), негативные последствия которого засвидетельствованы в лесоустроительных материалах.

Отрицательный опыт директивного соединения на региональном уровне двух отраслей, имеющих разные текущие и долговременные цели, стал уроком, своего рода красной политической чертой, которую не переходили руководители СССР в дальних планах развития лесного сектора. Этот урок не был забыт и на всех этапах развития лесного сектора в постсоветский период.

Организация управления государственными лесами

Теория управления природными ресурсами в рыночной экономике и опыт ее применения в зарубежных странах с разным политическим устройством позволяют установить принципы организации управления государственными лесами, которые обеспечивают устойчивое и доходное развитие лесного сектора; баланс экономических, экологических и социальных целей в сфере использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов; противодействие нелегальной и коррупционной деятельности в сфере использования лесов.

Это следующие принципы:

1. Раздельное исполнение государственных (административных) функций в сфере управления лесами как государственной собственностью и хозяйственных (коммерческих) функций при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов.
2. Раздельное исполнение органами государственной власти в сфере лесных отношений законодательно-нормативных, распорядительных и контрольно-надзорных функций и государственных услуг.
3. Выстраивание отношений государства как собственника лесов с частным бизнесом, использующим леса, на принципах государственно-частного партнерства (федеральный закон от 13.07.2015 №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципальном партнерстве в Российской Федерации и внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации»).

На основе указанных принципов система государственного управления лесами формируется лесным законодательством путем передачи поименованных функций и услуг их исполнителям в статусе участников лесных отношений:

1. Федеральным органам государственной исполнительной власти.
2. Органам государственной исполнительной власти субъектов Российской Федерации.
3. Органам муниципального самоуправления при условии законодательного наделения их государственными функциями.
4. Частному бизнесу.

Механизм наделения участников лесных отношений государственными функциями и услугами представлен в матрице, содержащей набор возможных 16 решений (табл. 1).

С использованием матрицы можно принимать решения по системе управления лесами. Например, решение 1 означает исполнение законодательно-нормативных функций федеральным органом государственной власти, а решение 2 – исполнение названных выше функций органом государственной власти субъекта Российской Федерации. Решение 10 означает исполнение надзорных (контрольных) функций органом государственной власти субъекта Российской Федерации.

Всего матрица предлагает 16 решений по управлению лесами, но большинство из них несостоятельны, как, например, исполнение частным бизнесом законодательно-нормативных функций (решение 4).

Матрица позволяет проанализировать изменения в системе управления лесами за постсоветский период как следствие изменений в лесном законодательстве.

Основы лесного законодательства Российской Федерации, принятые Верховным Советом и введенные в действие 1 января 1994 года, создали систему государственного управления лесами со следующими участниками лесных отношений и исполняемыми ими государственными функциями:

• федеральный орган государственной исполнительной власти – законодательно-нормативная деятельность (решение 1);
• органы исполнительной власти в административных районах (ныне – муниципальных образований) – распоряжение лесным фондом (решение 7);
• лесхозы федерального органа исполнительной власти – функции контроля и предоставления государственных услуг (решения 9, 13).

Передача распорядительных функций на нижний уровень государственной власти (административные районы) привела к не подготовленной ни финансово, ни кадрово децентрализации лесоуправления с разрушительными негативными последствиями, ущерб от которых был минимизирован только коротким сроком действия Основ лесного законодательства (1994–1997 гг.).

Принятие всенародным голосованием 12 декабря 1993 года Конституции Российской Федерации заставило пересмотреть все ранее принятые федеральные законы в сфере природопользования, включая лесное законодательство. В начале 1997 года был введен в действие Лесной кодекс, определивший следующее:

• субъектов и участников лесных отношений (ст. 13);
• права собственности на лесной фонд и леса, не входящие в лесной фонд (ст. 18–20);
• полномочия Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов (ст. 46–50).

Перечисленные выше правовые нормы позволяют оценить созданную Лесным кодексом 1997 года систему управления лесами в формате матричной модели (см. табл. 1) как централизованную с элементом децентрализации, при которой функции распределялись следующим образом:

• законодательно-нормотворческую деятельность осуществлял федеральный орган исполнительной власти в области использования, охраны, зашиты лесного фонда и воспроизводства лесов (решение 1);
• функция распоряжения лесным фондом находилась в совместном исполнении территориальных органов федерального органа управления лесным хозяйством и органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов (решения 5 и 6);
• контрольные функции выполняли лесхозы федерального органа управления лесным хозяйством, предоставлявшие и государственные услуги (решения 9 и 13).

Самым слабым звеном в плане администрирования оказалось совместное распоряжение лесным фондом федеральных и территориальных органов государственной власти, которое негативно влияло на эффективное развитие лесного сектора в части привлечения крупномасштабных инвестиций в заготовку и переработку древесины.

Федеральный закон от 22.08.2004 г. №122-ФЗ в части, регулирующей лесные отношения, на короткое время (2005–2007 гг.) покончил с двоевластием в сфере распоряжения лесным фондом, передав все государственные функции федеральным органам исполнительной власти в области использования, охраны, защиты лесного фонда и воспроизводства лесов.

В это время система управления лесами в матричной модели (см. табл. 1) выглядела следующим образом:

• федеральный орган исполнительной власти отвечал за законодательную и нормотворческую деятельность (решение 1);
• территориальный орган федерального органа исполнительной власти в субъекте Российской Федерации распоряжался лесным фондом, включая предоставление права частному бизнесу на заготовку древесины (решение 5);
• изъятые у лесхозов федерального органа исполнительной власти контрольно-надзорные функции были переданы федеральной службе по надзору в природоохранной деятельности (решение 9);
• роль лесхозов в системе лесоуправления была ограничена предоставлением государственных услуг (решение 13).

Изменившаяся вследствие отмены выборов руководителей органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации политическая ситуация в стране создала условия для продвижения в систему лесных отношений федерализма через децентрализацию лесоуправления.

В Лесном кодексе РФ 2006 года был применен неизвестный в мировой практике механизм передачи, или делегирования, ряда полномочий государства в области лесных отношений органам государственной власти субъектов федерации. Речь шла о передаче управления федеральной собственностью на участки лесного фонда органам государственной власти субъектов федерации в отсутствие какой-либо оформленной соглашениями ответственности последних за результаты при неопределенности поставленных целей и сроков их достижения.

Объектом переданных полномочий стали функции распоряжения лесным фондом и осуществления государственного контроля и надзора (статья 83 Лесного кодекса 2006 года).

Позднее ответственность органов государственной власти субъектов Российской Федерации за выполнение переданных им полномочий была установлена постановлениями Правительства Российской Федерации:

• от 06.03.2012 №194 «Об утверждении критериев оценки эффективности деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации по осуществлению переданных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений»;
• от 23.01.2014 №49, установившим дополнительные критерии в составе тех, которые были утверждены вышеназванным постановлением.

Децентрализованная Лесным кодексом 2006 года система управления лесами в формате матричной модели распределяет полномочия следующим образом:

• законодательно-нормативные функции исполняет федеральный орган исполнительной власти. В 2008–2010 годах этим органом было Министерство сельского хозяйства, с 2010 года по настоящее время – Министерство природных ресурсов и экологии (решение 1 в табл. 1);
• функции распоряжения лесным фондом исполняет орган государственной власти субъекта Российской Федерации в системе лесных отношений (решение 6 в табл. 1);
• функции надзора и контроля исполняют территориальные органы федерального органа исполнительной власти в федеральных округах в части надзора за исполнением переданных субъектам Российской Федерации статьей 83 полномочий в сфере лесных отношений (решение 9) и органы государственной власти субъектов Российской Федерации в части контроля за соблюдением законодательства при использовании, охране, защите и воспроизводстве лесов.

Отсутствие в статье 83 Лесного кодекса правовых норм, ограничивающих «свободу» административных решений при формировании органов государственной власти в сфере лесоуправления, привело к необоснованному сочетанию ими государственных и хозяйственных функций.

О фактах соединения государственных и хозяйственных функций свидетельствуют такие названия органов власти в сфере лесных отношений, как «министерство лесного комплекса», «департамент лесного комплекса». Следствием таких административных решений, а также дефицита бюджетных средств, выделяемых на государственное управление, стало привлечение частного бизнеса к предоставлению им государственных услуг (решение 16) по участию в подготовке лесосечного фонда и даже проведении лесоустроительных работ.

Матричная модель системы управления лесами, созданной Лесным кодексом 2006 года, демонстрирует отход от соблюдения двух основополагающих принципов эффективного лесоуправления и объединяет государственные и хозяйственные функции, с одной стороны, и государственный контроль с принятием распорядительных решений – с другой.

Заложником такой системы становится государственно-частное партнерство в сфере использования лесов: оба партнера (государство и частный бизнес) при аренде лесов находятся «под крышей» единого органа управления. Низкий уровень доходности использования лесов в системе арендных отношений, включая приоритетные инвестиционные проекты, во многом объясняется подавлением государственных интересов интересами частного бизнеса, стремящегося к максимизации прибыли.

В условиях совмещения хозяйственных, распорядительных и контрольных функций в одном органе государственной власти субъекта Российской Федерации в сфере лесных отношений сложно, если вообще возможно, организовать действенный контроль за соблюдением лесного законодательства и обеспечить эффективную охрану и защиту лесов. Следствием несоблюдения принципов и норм эффективного лесоуправления являются незаконные лесозаготовки, нелегальный оборот древесины, коррупционные риски, уводящие значительную долю частного бизнеса в теневую экономику.

Представленный выше анализ динамики институциональной организации лесоуправления по соотношению процессов централизации и децентрализации ставит задачу принятия срочных законодательных мер на всех уровнях лесоуправления по защите прав федеральной собственности на участки лесного фонда путем профессионального раздельного исполнения законодательно-нормативных, распорядительных, надзорно-контрольных и хозяйственных функций.

Сегодня отсутствие профессионализма и ответственности за достигаемые результаты органов государственной власти субъектов Российской Федерации приводит не только к потере лесного дохода, но и к ухудшению состояния лесов и снижению их сырьевого потенциала. И главное: лесное хозяйство и лесная промышленность предстают перед руководством страны (а посредством СМИ – и перед широкой общественностью) в качестве не только сектора экономики с высоким уровнем криминализации, но и объекта непрофессионального управления, не улучшающего состояние природной среды, а наносящего природным системам большой экологический ущерб.

Система лесоуправления, созданная Лесным кодексом 2006 года, не принесла ожидаемых результатов ни в экономике, ни в экологии, ни в социальной сфере. Нужны срочные законодательные меры, для того чтобы сбалансировать по целям централизацию и децентрализацию в лесоуправлении, при соблюдении конституционной нормы федерализма, установленной статьей 72.

Централизация и децентрализация

Рассмотрим модель управления лесами, сочетающую централизацию при исполнении государственных (административных) функций и децентрализацию в сфере хозяйственного управления лесами – при их использовании, воспроизводстве, охране и защите (табл. 2).

Централизованное управление лесами осуществляют федеральные органы государственной власти в следующей институциональной организации:

1. Федеральный орган исполнительной власти, на федеральном уровне обеспечивающий законодательную и нормативную базу государственного управления лесами.
2. Территориальный орган федерального органа исполнительной власти в сфере лесных отношений, обеспечивающий распоряжение лесным фондом, включая предоставление прав на использование лесов.
3. Территориальный орган управления в области использования, охраны, защиты, воспроизводства лесов на местном (муниципальном) уровне, обеспечивающий надзор за соблюдением участниками лесных отношений норм лесного законодательства. В настоящее время эту задачу выполняют лесничества и лесопарки, находящиеся в подчинении органов государственной власти в сфере лесных отношений субъектов Российской Федерации.

Наряду с исполнением административных функций федеральные органы государственной власти предоставляют государственные услуги, в частности:

• проведение лесоустройства;
• ведение государственного лесного реестра;
• кадастровый учет лесных участков; • государственную регистрацию прав на лесные участки и сделок с ними;
• защиту лесов;
• лесопатологический мониторинг;
• авиационные работы по охране и защите лесов.

Хозяйственное управление лесами по их использованию, охране, защите и воспроизводству осуществляют:

• на федеральном уровне – федеральный орган исполнительной власти в сфере промышленности и предпринимательства с исполнением законодательных и нормативных функций (в настоящее время Минпромторг РФ);
• на уровне субъекта Российской Федерации – орган государственной власти в сфере лесного предпринимательства с исполнением функций текущего и перспективного планирования в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов;
• на локальном уровне – частный лесной бизнес на правах аренды лесных участков и договоров купли-продажи лесных насаждений и государственный лесной бизнес в статусе государственных комплексных лесных предприятий, государственных бюджетных и автономных учреждений, государственных территориальных корпораций.

Частный и государственный бизнес реализуют предпринимательские функции, производя продукцию и предоставляя услуги, а также осуществляют охрану лесов на арендуемых или находящихся в постоянном (бессрочном) пользовании землях.

В предлагаемой системе лесоуправления (см. табл. 2) принцип федерализма реализуется посредством раздельной институциональной организации государственного и хозяйственного управления лесами. Для перехода на нее с существующей модели лесоуправления потребуется не менее двух лет. В течение этого периода необходимо решить три основных вопроса:

1. Обеспечение устойчивого лесо­пользования с переводом арендных отношений под юрисдикцию федерального закона от 15.07.2015 г. №224-ФЗ «О государственно-частном партнерстве, муниципально-частном партнерстве в Российской Федерации».
2. Проведение аттестации кадров, работающих в органах государственной власти в сфере лесных отношений, при приеме на работу в территориальные органы федерального органа государственной власти (аналогично аттестации кадров в МВД при создании полиции вместо милиции).
3. Создание нормативной базы для исполнения государственных (административных) функций федеральными органами государственной власти в сфере лесных отношений.

По сути, институциональная организация государственного управления лесным фондом будет возвращена к той системе, которая обслуживала использование, воспроизводство, охрану и защиту лесов согласно федеральному закону от 22.08.2004 г. №122-ФЗ, который изъял у органов государственной власти субъектов Российской Федерации все административные функции. За исключением имиджевых потерь, ничто не осложняет возврат к централизованной системе лесоуправления.

Обязательства органов государственной власти субъектов Российской Федерации в сфере лесных отношений по заключенным договорам аренды лесных участков передаются территориальным органам федерального органа исполнительной власти. Практически необходимы действия, обратные тем, которые имели место при введении норм Лесного кодекса 2006 года при передаче осуществления отдельных полномочий Российской Федерации в области лесных отношений органам государственной власти субъектов Российской Федерации.

На создание централизованной системы лесоуправления не потребуется дополнительных финансовых средств: субвенции из федерального бюджета, предусматривающие финансирование содержания органов управления лесным хозяйством в субъектах Российской Федерации, будут заменены прямым бюджетным финансированием.

Переход на централизованное государственное управление лесным фондом позволит даже сэкономить бюджетные средства за счет ликвидации в федеральных округах департаментов лесного хозяйства, призванных осуществлять надзор за исполнением субъектами Российской Федерации переданных им полномочий в сфере лесных отношений, и отмены или сокращения осуществляемых Рослесхозом малоэффективных проверок исполнения субъектами Российской Федерации переданных полномочий.

Сэкономленным на надзоре средствам можно найти другое применение, в частности, направить их на усиление лесной охраны. Эффект реформирования лесоуправления по предлагаемой модели (см. табл. 2) может быть усилен совершенствованием институциональной организации хозяйственного управления лесами на землях лесного фонда, не переданных в аренду.

В настоящее время хозяйственные функции в лесах выполняют автономные и бюджетные учреждения субъектов Российской Федерации, созданные в результате вступления в силу федерального закона от 10.03.2012 г. №27-ФЗ. Деятельность этих учреждений нельзя признать эффективной в силу ограниченности выделяемых им на лесохозяйственные работы бюджетных средств и отсутствия доступа к кредитным ресурсам и к использованию лесов для заготовки древесины в спелых насаждениях. В результате государственные учреждения не могут конкурировать с предприятиями частного бизнеса, работающими в системе арендных отношений при значительно бóльшей экономической свободе в части привлечения инвестиций, доступа к банковским кредитам и рыночного ценообразования на продукцию.

Для эффективного использования, воспроизводства, охраны и защиты лесов на землях лесного фонда, не переданных в аренду, этим должны заниматься государственные предприятия, аналогичные лесхозам советского образца.

Заключение

Опыт управления государственными лесами в странах Западной Европы, в том числе в прибалтийских, убедительно доказывает эффективность многоцелевого использования лесных ресурсов государственными предприятиями, успешно конкурирующими с частными компаниями и лесовладельцами в достижении экономических, экологических и социальных показателей. Государственные предприятия при использовании, воспроизводстве, охране и защите лесов получают лесной доход от продажи круглых лесоматериалов, продукции из недревесных лесных ресурсов и социальных услуг леса за вычетом налоговых платежей и других обязательных сборов. За счет лесного дохода финансируются плановые лесохозяйственные работы и инвестиции в развитие лесной инфраструктуры.

Советский, ранний постсоветский и зарубежный опыт убеждают в необходимости предложенных выше институциональных преобразований в лесоуправлении на землях лесного фонда, не переданных в аренду.

Чем дольше будут откладываться эти преобразования, тем сложнее будет их провести. Существующие государственные учреждения нуждаются в создании и развитии материально-технической базы и кадровом обеспечении.

Для перехода к системе лесоуправления, основанной на сочетании централизации и децентрализации путем разделения государственных и хозяйственных функций, необходима политическая воля, общественное согласие, а также большая подготовительная работа.

Анатолий Петров, заслуженный деятель науки РФ, д-р экон. наук, профессор

Фото на превью freeimages.com