Партнеры журнала:

В центре внимания

Экономический механизм лесных отношений

Говоря о финансово-экономическом механизме лесного хозяйства, необходимо определиться с терминами и определениями. Например, с понятием «лесное хозяйство».

По мнению автора публикации, современное лесное хозяйство — это организованный на определенной территории вид экономической деятельности, носящий комплексный характер, имеющий длительный производственный цикл и служащий удовлетворению потребностей человека, получаемых от лесоземельного угодья.

Финансово­экономический механизм любого вида экономической деятельности формируется и функционирует под воздействием двух групп факторов в рамках норм финансового права и отраслевых особенностей, независимо от источников финансирования этой деятельности. В нашем случае главной отраслевой особенностью является длительный цикл производства, отличающий лесное хозяйство от иных видов экономической деятельности.

Первая группа факторов имеет императивный, повелительный характер, не допускающий по многим вопросам самостоятельных решений и дающий ограниченные права выбора субъектам управленческой и производственной деятельности.

К таким субъектам управленческой деятельности относятся органы исполнительной власти Российской Федерации и ее субъектов в области лесных отношений, деятельность которых осуществляется в жестких рамках финансового права по аналогии с любыми другими видами управленческой деятельности в государственном секторе экономики (здравоохранении, образовании, культуре и пр.). Источником финансирования этих структур являются бюджетные средства, централизованно установленные Минфином на очередной финансовый год.

Вторая группа факторов имеет диспозитивный характер и дает относительную свободу субъектам хозяйственной деятельности. Благами предоставленной «свободы» применительно к лесопромышленному сектору экономики пользуются практически все предпринимательские структуры (арендаторы, переработчики древесины, транспортные компании и пр.). Источником финансирования этих структур являются их собственные средства, полученные от предпринимательской деятельности.

Государство и частный бизнес заинтересованы в результатах своего труда — доходная часть должна превышать расходную. Формула определения показателя экономической эффективности универсальна: отношение доходов к расходам. Но представления об экономической эффективности госорганов и бизнеса построены на абсолютно разных по природе экономических показателях.

Органы государственной власти субъектов Федерации строго следят за доходной частью — наполнением консолидированного бюджета, осуществляя администрирование платежей за лесопользование (изъятие ренты в пользу собственника — государства).

Соотношение между собранными суммами платежей за лесопользование (доходная часть) и выделенными затратами на ведение лесного хозяйства (расходная часть) формируют представление об экономической эффективности (доходности) деятельности субъектов Федерации и использования выделенных средств на ведение лесного хозяйства (см., например: Русова И. Г. Баланс доходов и расходов в лесном хозяйстве // Лесное хозяйство. 2010. № 1. С. 25–27). При таком подходе Северо­Западный федеральный округ занимает первое место среди округов по объему доходов в бюджетную систему страны от использования лесов. За 2009 год доходная часть составила 4279,3 млн руб., расходная — 3491,7 млн руб.

На первый взгляд баланс положительный, работа субъектами округа выполнена эффективно. Однако это некорректный подход к оценке эффективности, так как на практике не существует экономической связи между выделенными субвенциями и платежами за право пользование лесными участками; природа этих показателей абсолютно разная. Это несопоставимые и несоизмеримые показатели.

Государство финансирует средства для одной части земель лесного фонда, свободной от аренды, а собирает платежи с другой — находящейся в аренде.

Связи между затратами и результатами управления федеральным имуществом в нашем случае не существует.

Механизм передачи полномочий «от центра — регионам», зафиксированный ст. 83 Лесного кодекса, на практике породил затратную схему расходования бюджетных средств, не дающую возможность соизмерить их с конкретными результатами управленческой деятельности.

Некоторые установленные целевые прогнозные показатели имеют весьма опосредованное отношение к результатам управления в рамках переданных полномочий (увеличение лесистости территории субъекта федерации) и на практике трудноопределимы (например, общий средний прирост на 1 га).

Можно ли по вышеназванным экономическим показателям судить об эффективности управления лесами и может ли в такой ситуации субъект Федерации быть эффективным менеджером в лесном хозяйстве? Очевидно, что нет, так как при защите ежегодных бюджетных проектировок каждый регион стремится увеличить расходную часть (получение субвенций) и обосновать занижение доходной части — поступление платежей за лесопользование (арендной платы и пр.).

Как видим, на практике все происходит наоборот, желания органов управления входят в противоречие с классическим понятием эффективности.

Следовательно, уже на этапе формирования самого показателя результативности у региона по объективным причинам нет мотивации для повышения эффективности управленческой деятельности. А мотивация — это одна из функций управления.

Предпринимательские структуры лесопромышленного комплекса ориентируются на такого же вида показатель эффективности, но абсолютно иной по природе формирования доходной и расходной частей. Здесь мотивация к снижению расходной части и увеличению доходной находится на первом месте, логика и здравый смысл производственной и управленческой деятельности постоянно подкрепляются экономическим анализом.

Таким образом, в рамках существующего финансового и лесного законодательства государственные структуры управления лесным хозяйством проявляют интерес к повышению результативности управленческого труда лишь декларативно, теоретически, а предприниматели жизненно заинтересованы в положительных экономических результатах своей деятельности (получении прибыли, снижении себестоимости и т. д.). Степень ответственности государства и частного бизнеса за конечные результаты труда, естественно, разная. Лесное законодательство формирует модель организации лесного хозяйства, а финансовое — наполняет ее денежными потоками.

Закономерно сделать вывод, что эффективность финансово­экономического механизма государственных структур целиком и полностью зависит от качества финансового законодательства и степени учета отраслевых особенностей, а эффективность частного бизнеса зависит от результативности менеджмента (организации, планирования, мотивации), конъюнктуры рынка и других условий.

В специальной литературе сегодня много публикаций о реформе системы организации и планирования лесного хозяйства. Бесспорно, лесное хозяйство страны подошло к качественно новой фазе развития — рыночным отношениям. К сожалению, следует заметить, что реформирование не коснулось экономической сущности финансовой системы лесного хозяйства.

Финансирование лесного хозяйства осталось прежним, основанным на остаточном принципе. На практике это означает получение отраслью финансовых средств в последнюю очередь — после удовлетворения финансовых потребностей более значимых для государства бюджетных отраслей и видов государственной деятельности.

Объем распределяемых субвенций никак не связан ни с результатами лесохозяйственного производства и управления лесами прошлого года, ни с объемными показателями на планируемый год, установленными в лесохозяйственных регламентах лесничеств, нормативно-технологических картах по отдельным работам лесного хозяйства и расходами на государственное управление лесами.

Планирование финансовых средств в условиях действующей системы лесного и финансового законодательства в лесном хозяйстве может осуществляться по двум противоположным направлениям: «от леса к Минфину» или «от Минфина к лесу».

Первый вариант планирования финансовых средств предусматривает последовательные действия по установлению научно обоснованных затрат на лесохозяйственные работы: расчет нормативно-технологических карт, установление контрактных цен, защиту бюджетных проектировок, получение запрашиваемых финансовых бюджетных средств, размещение госзаказа на выполнение запланированных работ. Это идеальный вариант для государственного лесного хозяйства, который в отечественном лесном хозяйстве с 1924 года по настоящее время не был реализован в полном объеме. В дополнение следует заметить, что его реализация приведет к многократному увеличению суммы бюджетных расходов на лесное хозяйство.

Второй вариант — практический, отличается от первого тем, что Рослесхоз, получив бюджетные средства по остаточному принципу, распределяет их между субъектами Федерации, которые вынуждены ежегодно заниматься подгонкой выделенных средств под запланированные объемы лесохозяйственной деятельности на очередной плановый год.

Расходы на ведение лесного хозяйства из всех источников выросли с 8,7 млрд руб. в 2000 году до 31,8 млрд руб. в 2008­м. Вместе с тем лесной доход в виде платы за древесину, отпускаемую на корню, за аналогичный период увеличился с 2,2 до 18,5 млрд руб. Разрыв между затратами на ведение лесного хозяйства и лесным доходом в 2000 году составлял 6,5 млрд руб., а в 2008 м — уже 13,3 млрд руб. С 2000 по 2008 год затраты на ведение лесного хозяйства возросли на 23,1 млрд руб., а лесной доход увеличился на 16,3 млрд руб.

Основным рамочным законом, реализующим вышеназванные цели государства, является известный каждому работнику планово­экономических служб бюджетной сферы ФЗ «О размещении заказов на поставку товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд», в народе именуемый «94-й ФЗ».

Другим немаловажным документом в области распределения финансовых средств является методика распределения между субъектами Российской Федерации субвенций из федерального бюджета для осуществления переданных полномочий в области лесных отношений. Положительным в этой методике является стремление федеральных властей дифференцировать распределяемые средства с учетом лесоводственных и экономических факторов.

Однако указанный документ далек от совершенства. Алгоритм методики не учитывает целевое финансирование капитальных вложений на приобретение основных фондов лесного хозяйства, например лесопожарной техники, бензомоторных пил, сеялок, оросительных систем в питомниках; финансирование расходов на лесное семеноводство, по созданию новых и содержанию имеющихся лесных питомников; параметры и состояние транспортной инфраструктуры; наличие естественных водных преград; дополнительные затраты на выплату районных коэффициентов и полярных надбавок в северных регионах и т. д.

Таковы основные черты и тенденции развития финансового механизма лесного хозяйства, нацеленного на разгосударствление экономики и развитие рынка работ и услуг лесного хозяйства.

Не менее важны частные воп­росы, ежегодно возникающие перед распорядителями бюджетных средств — субъектами Российской Федерации, на которые вот уже в течение трех лет никто не может дать однозначного ответа.

Это вопросы о лесных пожарах, капитальных вложениях, семеноводстве, софинансировании переданных субъектами Федерации полномочий, расчете заработной платы государственных служащих в органах управления лесами на уровне субъектов Федерации и прочие «неудобные» вопросы.

Лесное хозяйство является эколого-экономической системой с длительным производственным циклом, сочетающей в себе работы и мероприятия (капитальное строительство, земледелие, управленческая деятельность, ликвидация чрезвычайных ситуаций и др.).

Шаблонный подход к организации размещения государственного заказа для бюджетных организаций на практике оказался абсолютно неприменим для некоторых видов производственной деятельности лесного хозяйства.

В первую очередь речь идет о тушении лесных пожаров на землях лесного фонда, находящихся в федеральной собственности. Нормы 94­го ФЗ не позволяют оперативно организовать не только тушение лесных пожаров, но и построить действующую систему охраны лесов в регионах. Следуя нормам этого закона, субъекты вынуждены размещать отдельно заказы на превентивные и репрессивные мероприятия, исполнителями которых могут стать разные лица.

Первые, самые дорогие часы после обнаружения и начала тушения пожара, оказываются потеряны по вине длительной законодательной процедуры, так как субъекты вынуждены использовать это время на поиски исполнителя работ, даже действуя в рамках гл. 5 94­го ФЗ. Возникает закономерный вопрос, почему же этой нормой в аналогичных условиях не пользуется МЧС при ликвидации чрезвычайных ситуаций и тушении пожаров на объектах социальной инфраструктуры?

Работники лесного хозяйства имеют дело с живым организмом — лесом, зарождение которого зависит от качества посадочного материала и ухода за насаждениями, прежде всего в первые годы жизни. Однако методика распределения субвенций не предусматривает финансирование первой фазы процесса воспроизводства — семеноводства и ведения питомнического хозяйства. А эти виды деятельности — основа повышения продуктивности, качества и устойчивости лесных насаждений.

Создание лесной плантации требует последовательного выполнения комплекса взаимосвязанных работ в течение 15 лет. Организовать качественные работы, проводимые различными исполнителями в рамках вышеназванного закона, на конкурсной основе практически невозможно.

Отдельные работы требуют высокой профессиональной квалификации исполнителей. Это регулирование густоты плантационных культур, уход химическим способом, борьба с вредителями и болезнями, прививка черенков плюсовых деревьев с целью создания лесосеменных плантаций и др.

Есть множество других примеров, говорящих о несовместимости существующего финансового законодательства и лесохозяйственного производства. Принятие решения исключительно по критерию «минимум затрат» не может играть решающую роль при выборе победителя торгов.

Таким образом, можно констатировать наличие в лесном хозяйстве нерыночных сфер производственной деятельности, эффективная организация которых требует прямого сметного финансирования.

Семнадцать лет работы лесного хозяйства в рамках нового финансово­экономического механизма привели к устойчивой тенденции сокращения объемов практически всех лесохозяйственных работ — мелиорации, строительства лесных дорог, побочного лесопользования, ухода за лесами и др. — и к многократному увеличению бюджетных расходов.

Государственное управление в лесном хозяйстве предусматривает тесную работу с лесопользователями. Здесь возникают обоснованные сомнения в правильности обременения арендаторов лесных участков дополнительной финансовой нагрузкой по лесовосстановлению.

Арендаторы, даже те, которые выиграли право пользования на 49 лет, не заинтересованы в качественном лесовосстановлении за собственный счет на землях, остающихся в государственной собственности. Сказанное в полной мере относится к проведению лесомелиоративных работ на арендованных лесных участках.

Осуществляя капитальные вложения за собственный счет (осушение, строительство дорог и т. д.), арендатор создает так называемые неотделимые улучшения недвижимого имущества — лесного (земельного) участка, что автоматически приводит к увеличению его ценности и, как следствие, к росту в последующие годы ставок арендной платы. Складывается парадоксальная ситуация: стремление к улучшению лесного участка приводит к удорожанию его использования. И в этом случае налицо отсутствие мотивации у частного бизнеса.

Существующая экономическая организация лесовосстановления на лесных участках, свободных от аренды, также не способствует развитию рынка работ и услуг в лесном хозяйстве, а служит укреплению монопольного их исполнения силами бывших лесхозовских структур. Ситуация осложняется и может выйти за рамки правового поля, если эти структуры оказываются в прямом подчинении региональных органов управления лесным хозяйством. Недоимки, неплатежи, судебные разбирательства, судебные приставы — эти ставшие привычными слова все чаще звучат в определенные времена года, в периоды распутицы или при аномально теплой погоде зимой…

Где заканчивается предпринимательский риск арендатора и начинают действовать обстоятельства непреодолимой силы? Кто, кроме судебных органов, установит эту границу? Должен ли арендатор платить за весь арендованный ресурс или только за фактически заготовленную древесину? Это часть вопросов, на которые у власти пока нет внятных ответов.

Экономическая эффективность работы арендаторов приблизилась к нулевой отметке. На примере СЗФО затраты арендаторов на лесозаготовках практически сравнялись с ценой реализации древесины, в то время как соотношение бюджетных расходов и доходов Российской Федерации и субъектов Федерации имеют положительный баланс.

К сожалению, на сегодня нет структуры, отражающей интересы частного лесного бизнеса на государственном уровне — федеральном и региональном. Говорить о балансе экономических интересов государства и частного бизнеса пока не приходится.

Арендаторы лесных участков — полноправные участники лесных отношений, ставшие для многих регионов важной составной частью общей социально­экономической системы. Разрушение части этой системы неизбежно приведет к нарушению баланса, социальным возмущениям, снижению бюджетных поступлений. Сезонный характер лесозаготовительных работ объективно требует косвенной государственной поддержки в виде отсрочек или рассрочек платежей арендной платы. Но такими полномочиями наделены только налоговые органы, а арендная плата не является налоговым платежом.

Администрирование платежей субъектами Федерации включает начисление, учет и контроль за правильностью исчисления, полнотой и своевременностью внесения платежей в бюджет, пеней и штрафов по ним; взыскание задолженности по платежам, пеней и штрафов; принятие решений о зачете (уточнении) платежей в бюджеты разных уровней и другие полномочия, но не предусматривает принятия решений об их рассрочке или отсрочке.

Положение может быть исправлено, если арендная плата будет признана налоговым платежом или если администраторам доходов будет предоставлено право устанавливать отсрочки или рассрочки платежей. Финансово­экономический механизм — это составная часть экономики лесного хозяйства. Классическое содержание экономики сводится к целесообразности принятия хозяйственных решений, в нашем случае в лесу. Любая экономика предполагает наличие базовой экономической категории «продукция» или «услуга» — основного звена финансово­экономического механизма любого хозяйства, с которым органически связаны остальные экономические категории, носящие затратный или результативный характер. В лесном хозяйстве такой общепризнанной категории нет. Это дает основание утверждать, что полноценной экономики лесного хозяйства также не существует, а есть счетоводство лесного хозяйства.

Что до экономики лесного хозяйства в принципе, то, скорее всего, такая разновидность экономики существует на комплексном предприятии, сочетающем лесное хозяйство и лесозаготовки. В противном случае нужно говорить не об экономике лесного хозяйства вообще, а об экономике отдельных видов деятельности, носящих относительно самостоятельный характер и создающих конечный продукт или услугу. Например, экономике охраны лесов, лесопользования, лесовосстановления, экономике управления лесами и т. д.

Ситуация усложнилась с принятием нового лесного законодательства. Численность работников лесного хозяйства сократилась, количество отчетности увеличилось, что не позволяет проводить полноценную оценку происходящего в лесу.

Качество подготовки кадров в отдельных лесных вузах не соответствует потребностям работодателей. Об этом можно судить по названиям выпускных квалификационных работ на экономическом факультете Санкт-Петербургской лесотехнической академии: «Управление качеством кофейной продукции», «Управление продвижением услуг общественного питания на примере кафе-суши», «Управление сбытом косметической продукции», «Совершенствование предоставления услуг на примере отеля „Санкт­Петербург“», «Оценка потребительских предпочтений при выборе велосипедов»…

Если до 2007 года органы лесного хозяйства ориентировались хотя бы на работы и мероприятия лесного хозяйства (хотя работа и ее конечный результат не одно и то же), то теперь они ориентируются на бумажные результаты лесохозяйственной деятельности: отчеты о лесопользовании, лесовосстановлении и т. д. Достоверность этих отчетов невысока, как следствие, мы теряем достоверную экономическую информацию о лесах и лесном хозяйстве, служащую основой для принятия лесополитических решений.

Основные выводы:

* к началу перехода ЛПК к рыночным отношениям (1993 год) лесное хозяйство, в отличие от лесной промышленности, оказалось менее подготовленным (отсутствовали такие экономические категории, как себестоимость, рентабельность, амортизация и др.);
* финансово­экономический механизм лесного хозяйства ориенти­рован не на конечный результат, а на выполнение отдельных работ и проведение мероприятий (часть субвенций уходит на содержание аппарата управления, другая часть распыляется по отдельным видам работ лесного хозяйства);
* финансово­экономический механизм лесного хозяйства в рамках нового лесного законодательства оказался высокозатратным и малоэффективным, с ярко выраженной тенденцией к дальнейшему росту этих затрат;
* развитие контрактного способа выполнения работ потребует создания нормативно-технологических карт (с включением накладных расходов, амортизационных отчислений, нормы прибыли), правил приемки конечных результатов работ, стандартов качества и регламентов, что автоматически многократно увеличит бюджетные расходы государства;
* для нерыночных видов деятельности лесного хозяйства (например, тушения лесных пожаров) необходимо прямое сметно­бюджетное финансирование;
* в условиях аренды лесных участков лесопромышленники экономически не заинтересованы в качественном выполнении лесохозяйственных работ; исправить положение может переход к комплексному ведению лесного хозяйства при изменении экономической организации, а возможно, и формы собственности на леса.

Реформа лесного хозяйства отделила лес не только от земли, но и от работников лесного хозяйства, которые вынуждены дистанционно управлять лесохозяйственным производством путем проведения торгов. Центр тяжести ведения лесного хозяйства, как это ни парадоксально, переместился в кабинеты. Одновременно увеличилось число контрольно-надзорных мероприятий за бумажными результатами лесного хозяйства.

К сожалению, мы все дальше уходим от реальной прикладной экономики лесного хозяйства в сторону виртуальной.

Владимир ПЕТРОВ, профессор Санкт-Петербургской государственной лесотехнической академии