Лесной план – инструмент планирования и контроля
Лесной кодекс РФ, вступивший в силу в январе 2007 года, по-прежнему подвергается критике, зачастую очень жесткой. По сути дела, профессиональное лесное сообщество так и осталось разделенным на две части: на тех, кто за, и на тех, кто против. Ярые противники нового базового документа утверждают, что кодекс «добил» лесную отрасль и «работать» не будет никогда. Защитники убеждены в обратном и верят, что документ обязательно «заработает», когда будут грамотно прописаны все необходимые нормативные акты.
Так или иначе, но принятый несколько лет назад Лесной кодекс многое изменил в лесной отрасли, в том числе систему планирования лесного хозяйства и бизнеса. Теперь документ обязывает регионы разрабатывать лесной план сроком на десять лет; в нем должны быть определены основные направления использования и воспроизводства лесов. Работа эта оказалась непростой, потому что все приходилось начинать с нуля. В числе тех, кто разрабатывал первые лесные планы для регионов, был Санкт-Петербургский научно-исследовательский институт лесного хозяйства. О том, как шла эта работа и насколько она оказалась эффективной, рассказал в беседе с нашим корреспондентом заместитель директора ЗАО «Технопарк ЛТА» кандидат экономических наук Сергей ГРЯЗНОВ.
− Не секрет, что к исполнению требований кодекса в части лесного планирования не все регионы приступили сразу и охотно…
− Это вполне объяснимо, потому что на момент вступления кодекса в силу вопросов, как делать эту работу, было больше, чем ответов. А ведь речь шла не только о лесных планах. Лесной кодекс, передав полномочия регионам, обязывал разрабатывать следующие взаимосвязанные базовые документы лесного планирования: сам лесной план, лесохозяйственные регламенты и проекты освоения лесных участков для пользователей. Работа действительно огромная, учитывая, что подобного опыта не было ни у кого, а опираться можно было только на типовое положение о содержании лесного плана, которое было разработано Рослесхозом. Поэтому всех, кто брался за эту работу, можно считать первопроходцами, и наш институт, директором которого на тот момент был я, в том числе.
Весной 2007 года по инициативе Тверской области мы приступили к созданию проекта лесного плана для этого региона. Параллельно с нами начали работать над лесными планами в Вологодской и Нижегородской областях. Это были первые ласточки нового лесного планирования. Интересно, что над тверским планом трудилась наша научная организация, вологодский план создавало местное лесоустроительное предприятие, а нижегородский − общеобразовательное учреждение − Марийский государственный университет.
− Вы работали в контакте с коллегами?
− Нет, и поэтому наши документы сильно различались, даже по объему. Например, Марийский университет выдал план на 3000 страниц, мы же уложились в 300 страниц.
Это была очень тяжелая работа. Никаких методических указаний нет, а Положение о содержании лесного плана, на наш взгляд, было недостаточно проработано. Мы имели лишь указание по структуре лесного плана, а о том, каково должно быть его содержание, приходилось догадываться по названиям разделов и шапкам типовых таблиц. Какие должны быть показатели, как их считать? Вопрос оставался открытым, поэтому каждый разработчик проектов планировал все что мог.
− Регионы сами выбирали исполнителей?
− Раньше подобного рода документацию готовили только государственные лесоустроительные предприятия. По новому кодексу лесные планы разрабатываются и исполняются самими регионами за счет субвенций. Была объявлена конкурсная процедура на создание документов лесного планирования. Ограничений не было никаких, и круг разработчиков был очень широкий. Где-то побеждали лесоустроители, гдето вузы, гдето коммерческие структуры или, например, научные. Поэтому лесные планы при одинаковой структуре получились разными по глубине проработки и методическим подходам. Ничего страшного в этом нет, это были первые шаги, главное − они были сделаны и в России появился рынок услуг по лесному планированию.
Правительство РФ не поскупилось и выделило для разработки документов лесного планирования порядка 2 млрд рублей. Это правильная позиция. Ведь когда в регионах четко прописано, сколько лесной продукции можно и нужно произвести, где и когда это будет сделано, сколько нужно иметь мощностей, сколько построить новых производств, какие будут поступления в бюджет региона, − тогда легче выстраивать социальноэкономическую политику, особенно если регион лесной.
По большому счету лесной план − это документ территориального планирования, документ экономический. При его формировании нужно ориентироваться прежде всего на потребности рынка, а не заниматься просто инвентаризацией имеющихся лесных ресурсов. Надо отдать должное нашим законодателям, которые ввели в лесной сектор элементы территориального планирования; до этого все документы были чисто лесохозяйственные, чисто лесоустроительные. К сожалению, не все разработчики были хорошо знакомы с территориальным планированием, к тому же часто приходилось пользоваться устаревшей информацией о состоянии лесов.
− Лесохозяйственные регламенты разрабатывались одновременно с лесными планами?
− Конкурсы на регламент и лесные планы были объявлены параллельно. Наш институт и здесь был первым, когда заключил контракт на разработку четырех лесохозяйственных регламентов для Республики Карелии. Мы взяли в работу наиболее сложный регион, с особым статусом лесных участков, − водоохранную зону вокруг Онежского озера и Ладоги. Делать эту работу пришлось очень быстро, так как в очереди уже стояли проекты освоения лесных участков, которые, как предписывает закон, должны разрабатываться на основании лесохозяйственного регламента и лесного плана.
Лесохозяйственный регламент − тоже очень важный документ, в котором должно быть четко прописано, что можно делать, а что нельзя. Он определяет допустимые нормы изъятия лесного ресурса, обязательные требования к его воспроизводству, требования пожарной безопасности и т. д. А проект освоения лесного участка определяет, что может делать бизнес на арендованных лесных территориях в рамках лесохозяйственного регламента.
Институт подготовил лесные планы для Тверской, Новгородской, Архангельской областей, а также регламенты для этих областей и Республики Карелии. Те регионы, которые разрабатывали документы лесного планирования в более поздние сроки, были в лучшем положении, потому что прецедент был создан и они могли опираться не только на предложенную Рослесхозом структуру лесного плана, но и на содержательную часть первых лесных планов. Честно говоря, они иногда попросту заимствовали друг у друга содержательную часть документов, но ничего плохого я в этом тоже не вижу, поскольку таким образом вырабатывался общий подход.
− Цель лесного плана и сопутствующих документов благородная, но изменит ли их наличие ситуацию в лесной отрасли? Некоторые специалисты в этом сомневаются…
− В одночасье ситуация, конечно, измениться не может − слишком много накопилось негативных факторов, к тому же у российских лесов есть специфические особенности. Однако, на мой взгляд, позитивные перемены уже произошли. Государство, как собственник лесных ресурсов, ввело документы лесного планирования в законодательную норму и выделяет регионам в достаточных объемах субвенции на исполнение переданных полномочий: охрану, защиту, воспроизводство лесов. Разработаны лесные планы. А что такое лесной план? Это документ, который обосновывает распределение средств из российского бюджета на исполнение переданных регионам лесных полномочий. Более того, лесной план − это одновременно и инструмент контроля как использования выделенных средств, так и состояния лесных ресурсов. Я считаю большим достижением, что сегодня в лесной отрасли мы имеем удобный и эффективный инструмент планирования и контроля. Надо только довести его до ума и научиться пользоваться им.
Важно и то, что документы лесного планирования разрабатываются на местах, с учетом всех особенностей и целей регионов. Мы столкнулись с тем, что, например, Архангельскую область больше интересовала инвестиционная политика, эффективность леспрома, целевые прогнозные показатели состояния лесного фонда на долгосрочный период. А новгородцы, например, думали о том, как увеличить объемы заготовки древесины, так как они далеки от допустимой нормы изъятия лесных ресурсов.
-То есть в каждом субъекте Федерации разрабатывалась своя стратегия лесопользования и воспроизводства лесных ресурсов…
− При этом лесной план должен разрабатываться так, чтобы за горизонтом десяти лет лесной ресурс стал лучше, чем был. Поэтому очень важно, чтобы были грамотно, ответственно и объективно определены целевые прогнозные показатели − ЦПП.
Лесной план должен отвечать на вопрос, как субъект Федерации намерен использовать свой лесной ресурс? Каковы преференции? Каков вклад лесного комплекса в ВВП региона? План должен, с одной стороны, обеспечить сохранение и улучшение лесного ресурса, с другой − предоставить гарантии лесопользования и поступления доходов в бюджет, причем не только за счет заготовки древесины, но и за счет других видов пользования. Поэтому к его созданию должны быть привлечены и наука, и бизнес, и практики, и экологи, и широкая общественность. Мы, например, первым делом организовали рабочую группу, в которой были представители различных организаций, в том числе и бизнеса, задававшего вектор развития лесного комплекса. Мы понимали, что это документ регионального планирования, что он имеет законодательную силу, потому что подписывается губернатором, что это инструмент хотя и многоцелевой, но все же рыночный в своей основе. Он должен быть ориентирован на достижение экономического результата, бюджетной доходности. Это ни в коем случае не лесоустроительный документ.
− Первые лесные планы были утверждены несколько лет назад. Можно уже подвести какието итоги?
− К сожалению, из-за кризиса пришлось сворачивать многие инвестиционные проекты, обозначенные в лесных планах. И хотя бюджетное финансирование на исполнение переданных регионам полномочий не урезано, бизнес не может обеспечить лесопользование в заявленных прежде объемах. Пользование затормозилось, и в настоящий момент поступления в российский бюджет и бюджеты субъектов от лесного комплекса существенно снизились.
Тем не менее я убежден, что нужно именно сейчас, не дожидаясь конца кризиса, вернуться к лесным планам и внимательно посмотреть, какова динамика. Нужно сделать необходимые коррективы, внести соответствующие изменения по инвестиционным проектам − документы лесного планирования допускают изменения и дополнения.
− А кто и как часто контролирует выполнение лесных планов?
− Федеральные структуры контролируют финансовую сторону вопроса-то, как используются субвенции. А вот как выполняется лесной план с точки зрения бюджетной доходности − этим не интересуется никто. Надо спрашивать с субъектов Федерации, они отвечают за его исполнение. Надо проверять не только расходы, но и доходы и жестко требовать от администраций субъектов Федерации исполнения лесных планов. Доходность − это важнейший результат пользования лесом.
Сейчас все прикрываются кризисом, все на него списывают. Но есть очень много нерешенных вопросов, не связанных с кризисом. Возьмем, например, важнейшие документы, на которых держатся лесной план и регламент. Это Правила заготовки древесины, Правила ухода за лесом и Правила лесовосстановления. Хотя эти документы разрабатывались сразу после вступления в силу нового Лесного кодекса, они никуда не годятся. Они не соответствуют его духу. Случилось терминологическое безобразие: старое содержание вложили в новые документы. Правила заготовки переписали с правил рубки, правила ухода за лесом − с правил рубок ухода. Но, извините, это ведь разные вещи! Документы эти надо переделывать. Более того, кодекс четко определил, что все правила должны быть разработаны отдельно для каждого лесного района. Соответственно, должна быть учтена лесоводственная и экономическая специфика в нормативных документах каждого лесного района.
Я считаю, что кризис позволил всем субъектам Федерации и исполнительным органам федеральной власти прикрыть несовершенство нормативной базы. Сделайте нормативные акты, соответствующие обычаям делового оборота, соответствующие потребностям каждого конкретного лесного района, и, я уверен, Лесной кодекс заработает в полную силу! И никто его не будет ругать. У нас хороший Лесной кодекс − социальный, экологичный. Мы постепенно переходим к терминологии, принятой во всем мире. И за рубежом теперь понимают, что мы цивилизованная страна, что у нас лесной фонд разделен на эксплуатационные, резервные и защитные леса, что у нас есть документы территориального планирования, пусть они еще несовершенны, но они есть. А значит, появилась возможность работать более эффективно.
Беседу вела Галина МАЛИКОВА
Справка
Грязнов Сергей Ефимович
Образование: инженер -экономист, окончил Ленинградскую лесотехническую академию (ЛТА) в 1971 году.
1971–1974 годы – учеба в аспирантуре на кафедре экономики лесного комплекса ЛТА;
1975–1989 годы – преподаватель инженерно-экономического факультета ЛТА;
1989–1992 годы – заместитель проректора ЛТА по научной работе;
1993–1996 годы – доцент инженерно-экономического факультета ЛТА;
1996–2006 годы – декан факультета экономики и управления, заведующий кафедрой экономической теории СПбГЛТА;
2007–2009 годы – директор СПбНИИ лесного хозяйства.
