Слабое звено
Одной из главных причин произошедшей летом 2010-го катастрофы Общественная комиссия по расследованию причин и последствий природных пожаров в России в 2010 году назвала несовершенство действующего законодательства в лесной сфере.
Какие же особенности нового лесного законодательства и государственной системы управления лесами, по мнению членов комиссии, способствовали пожарной катастрофе в лесах России в 2010 году?
1. Превращение леса в движимое имущество
По новому Лесному кодексу (2006 года), с 1 января 2007 года лес перестал быть экосистемой - неразрывным экологическим единством лесной растительности, животного мира и почвы - и стал только древесиной - движимым имуществом. Леса теперь могут продаваться отдельно от земли. Животный и растительный мир леса, вся лесная экосистема при продаже леса не защищены нормами лесного, земельного или гражданского законодательства.
2. Ликвидация государственной лесной охраны
Новый Лесной кодекс фактически упразднил государственную лесную охрану - систему, в которой работали лесники, постоянно находящиеся в лесу, способные выявлять начинающиеся пожары и быстро приступать к их тушению. До нового кодекса борьба с пожарами была одной из основных задач государственной лесной охраны. Лесники обходили свои участки, занимаясь профилактикой пожаров. В каждом лесхозе действовала система наблюдательных пунктов и вышек для выявления пожаров на ранних стадиях, когда их можно быстро потушить, и был штат сотрудников, специально обученных и экипированных для тушения лесных пожаров, оснащенных специальным оборудованием для пожаротушения. В пожароопасные сезоны для своевременного выявления пожаров привлекались временные работники и добровольцы. Новый Лесной кодекс оставляет за государством лишь надзор и контроль - проверочную деятельность. Вместо более чем 70 тыс. лесников-обходчиков, для которых охрана леса хотя бы формально была главной обязанностью (особенно в пожароопасный период), в настоящее время имеется около 12 тыс. административных работников лесного хозяйства, для которых одной из многочисленных задач является осуществление лесного надзора и контроля.
Функционировавшая ранее в лесхозах сеть пожарно-химических станций (ПХС) и пожарных наблюдательных пунктов (ПНП) сейчас «распылена» между множеством разобщенных организаций с различной правовой формой.
3. Ликвидация экономически жизнеспособных лесохозяйственных предприятий
Эти предприятия обеспечивали выполнение государственных задач в области лесного хозяйства, в том числе осуществляли наземную охрану лесов. Новый Лесной кодекс не предусматривает существования таких предприятий, обеспеченных долгосрочным финансированием из бюджета или за счет доходов, получаемых от использования закрепленных за ними лесов. Бюджетное финансирование таких предприятий минимально и предоставляется лишь на год, по итогам аукционов, а возможности ведения ими хозяйственной деятельности, приносящей доходы для направления их на нужды лесного хозяйства, существенно ограничены. Вместо примерно 200 тыс. работников, занятых в государственных лесохозяйственных организациях до 2007 года, ныне их менее 50 тыс. Во многих регионах увольнение значительного числа работников лесохозяйственных организаций происходило прямо перед началом пожароопасного сезона 2010 года. Общее число занятых в государственных лесохозяйственных организациях за 2007-2010 годы сократилось вчетверо.
С 2007 года нехватка квалифицированных работников с опытом тушения именно лесных пожаров нарастала. В жаркое и сухое лето 2010 года для тушения многочисленных пожаров просто не хватало людей, имеющих навыки тушения пожаров именно в лесах. Эта нехватка не могла быть компенсирована привлечением работников государственной пожарной охраны (МЧС), имеющих опыт тушения пожаров в населенных пунктах и на промышленных объектах, но не в лесных массивах.
4. Отсутствие единой централизованной системы авиационной охраны лесов и тушения крупных лесных пожаров
В соответствии с Лесным кодексом 2006 года полномочия по тушению лесных пожаров переданы органам государственной власти субъектов Российской Федерации (кроме трех - Московской области, Москвы и Санкт-Петербурга). Ликвидировано 24 филиала ФГУ «Авилесоохрана», обслуживавших 2/3 охраняемой территории лесного фонда. Их функции возложены на разрозненные учреждения по авиационной охране лесов, имеющиеся менее чем в половине субъектов РФ. Разрушена единая система управления авиационной охраной лесов, а также система подготовки кадров для этой деятельности и исключена возможность быстрой переброски сил и техники из региона в регион. Если раньше решение о направлении огнеборцев из одного региона в другой могло приниматься в течение всего нескольких часов, то теперь на принятие и выполнение таких решений требуются недели. Опыт и силы прибывавших (пусть и с запозданием) к месту событий специалистов из восточных регионов страны часто не использовались эффективно в силу проблем межведомственной разобщенности и отсутствия простого взаимодействия.
До первой половины 1990-х годов до 85% лесных пожаров обнаруживалось с помощью авиации («Авиалесоохраны») и до 45% пожаров было потушено с применением авиации. В последние годы с воздуха выявляется не более трети всех пожаров.
«Авиалесоохрана» имела 106 единиц летной техники и при необходимости арендовала борты других авиакомпаний.
Так, в 2006 году в патрулировании и тушении было задействовано более 300 воздушных судов, в 2010-м - существенно меньше: в авиационной охране лесов страны осталось около 50 воздушных судов, при этом степень готовности техники не превышает 50%. До 2006 года из 6 тыс. сотрудников «Авиалесоохраны» около 3 тыс. были сотрудниками десантно-пожарной службы (в 2010 году - вдвое меньше).
Побочным эффектом раздробления единой службы авиационной охраны лесов стало резкое повышение стоимости авиаработ, что в условиях снижения бюджетного финансирования еще больше уменьшило эффективность охраны лесов с воздуха.
5. Бюрократизация государственного управления лесами
Новая система управления лесами резко увеличила число отчетных документов, направляемых в федеральные органы исполнительной власти, отвечающие за леса в порядке осуществления ими «надзора за исполнением переданных полномочий». Ситуация усугубляется тем, что деятельность органов управления лесами субъектов РФ проверяется не только тремя федеральными структурами, непосредственно отвечающими за леса (Минсельхозом, Рослесхозом и Россельхознадзором), но и целым рядом других федеральных и региональных контрольных органов. Согласно опросам (www.forestforum.ru), около 76% рабочего времени руководящие работники и специалисты органов управления лесами и лесничеств в субъектах РФ тратят на подготовку планово-отчетной документации и связанные с ней действия. При общем числе руководителей и специалистов органов управления лесами, лесничеств и лесопарков в субъектах РФ 12 тыс. человек все время, которое они могут затратить на выполнение возложенной на них обязанности вести практическую работу в лесах, эквивалентно полной занятости примерно 3 тыс. человек (этого в масштабах страны совершенно недостаточно).
6. Наличие «бесхозных» лесов и защитных лесных насаждений
Часть лесов и защитных лесных насаждений находится вне сферы действия лесного законодательства, в том числе леса и защитные лесополосы, расположенные на землях сельскохозяйственного назначения, землях промышленности и транспорта, землях поселений (кроме городских лесов). Доля лесов и защитных лесных насаждений, на которые не распространяется действие Лесного кодекса 2006 года, составляет около 5% от общей площади лесов и защитных лесных насаждений в России (точная оценка невозможна в связи с правовой неопределенностью понятия «лес», возникшей после введения нового лесного законодательства). В этих лесах и защитных лесных насаждениях не осуществляется государственный пожарный надзор, охрана от пожаров, а когда такие леса начинают гореть, как правило, их никто не тушит, если только пожар не угрожает населенным пунктам, объектам промышленности и транспорта.
Эти леса и защитные лесные насаждения (главным образом лесополосы на землях сельхозназначения) внесли значительный «вклад» в общую площадь выгоревших территорий, а также способствовали распространению пожаров на сопредельных природных территориях. По экспертным оценкам, в 1985-1990 годах не охраняемые от пожаров леса составляли 35,8%, в дальнейшем их площадь увеличивалась.
7. Сокращение бюджетного финансирования лесного хозяйства
Хотя бюджетное финансирование лесного хозяйства после 2007 года было заметно увеличено (почти втрое в 2008 году по сравнению с 2006 годом), с учетом потери собственных средств (ввиду ликвидации условия существования экономически самодостаточных лесохозяйственных предприятий - лесхозов) реальное финансирование лесного хозяйства сократилось в масштабах страны более чем вдвое. Кроме того, существенно увеличилась доля средств, расходуемых на содержание структур, выполняющих исключительно управленческие функции.
В 2010 году расходы федерального бюджета на лесное хозяйство в целом были сокращены на 20%, в том числе субвенции субъектам РФ - на 15%. Реальный объем средств, которыми сейчас располагают лесохозяйственные организации (бывшие лесхозы и их аналоги), примерно на порядок меньше того, которым они располагали до 2007 года. Все это относится и к недостатку финансирования для охраны лесов от пожаров. Именно недостаточным финансированием объясняется и низкая степень обеспеченности лесопожарных служб людскими и материально-техническими ресурсами. В результате сеть пожарно-химических станций и наблюдательных пунктов охватывает менее половины территории районов наземной охраны, а периодичность авиационного патрулирования лесов, обеспеченность авиалесоохраны пожарными командами для оперативной борьбы с огнем в 2-3 раза ниже нормативной (подробнее см. п. 4).
На охране лесов от пожаров сказалось и то, что за последние годы Минприроды последовательно сокращало финансирование системы особоохраняемых природных территорий. Ныне во многих заповедниках в центральной России на одного инспектора приходится более 7 тыс. га лесных угодий.
Нищета лесохозяйственных организаций стала главной причиной их неготовности к тушению катастрофических лесных пожаров. Пожарная техника в большинстве лесохозяйственных организаций практически не обновлялась на протяжении последних четырех лет и незначительно обновлялась на протяжении последнего десятилетия. Это привело не только к недостаточной эффективности тушения, но и к массовым нарушениям правил охраны труда и техники безопасности во время катастрофических лесных пожаров 2010 года.
За период 2000-2009 годов реальные бюджетные расходы на тушение лесных пожаров, «произошедших в результате человеческой деятельности», сократились почти втрое. За тот же период площади пожаров на покрытых лесом землях, по данным дистанционного наблюдения, увеличились втрое. До 2007 года значительная часть средств на тушение пожаров выделялась в бюджете отдельной строкой (то есть эти деньги не могли быть использованы на иные нужды). Начиная с 2008 года они «растворяются» в общей сумме субвенций на обеспечение государственных функций по ведению лесного хозяйства (которых не хватает на обеспечение всех функций, относящихся к ведению лесного хозяйства).
В расчете на гектар Россия в 2009 году израсходовала вдвое меньше средств на ведение лесного хозяйства, чем Казахстан, и в 13 раз меньше, чем Белоруссия. На тушение лесных пожаров (в пересчете на гектар) Россия тратит в 50 раз меньше, чем Канада, и в 100 с лишним раз меньше, чем США.
Примечание. В Канаде ежегодно тратится на предотвращение лесных пожаров более $1 млрд, в США - $2-2,5 млрд. Если учесть, что к лету 2010 года зона ответственности субъектов РФ за пожарную безопасности составляла около 1 млрд га лесов, а размер субвенций из федерального бюджета на осуществление полномочий по охране лесов от пожаров составил в 2010 году 2,2 млрд руб., то оказывается, что федеральные субвенции на охрану лесов от пожаров составили 2,2 руб. на гектар.
8. Неподготовленность государственной пожарной охраны МЧС к борьбе с природными пожарами
Органы государственной пожарной охраны МЧС создавались для борьбы с пожарами на селитебных территориях и на предприятиях и имеют соответствующий опыт работы. Согласно действующему законодательству, тушение природных пожаров не входит в сферу ответственности МЧС (пока эти пожары не угрожают населенным пунктам). В результате в случаях, когда люди, находившиеся вне границ населенных пунктов, звонили по номеру «01» и сообщали о лесных пожарах, им зачастую отказывали в помощи. Несмотря на отсутствие легальных на то оснований, МЧС позиционирует себя как организация, обеспечивающая координацию всей деятельности по борьбе с природными пожарами и получает значительные материальные средства, оборудование и штаты, предназначенные для тушения природных пожаров (например, самолеты-танкеры Бе-200 и Ил-76 со средствами на их содержание и т. д.). В августе 2010 года МЧС объявило аукцион на поставку пяти вертолетов Ка-32А11ВС (эти воздушные машины больше других подходят для эксплуатации с водосливными устройствами при тушении лесных пожаров) или эквивалентных им общей стоимостью 1,49 млрд руб. В сентябре 2010 года МЧС и Таганрогский авиационный научно-технический комплекс им. Г. М. Бериева заключили соглашение о поставке восьми самолетов Бе-200 стоимостью около 100 млрд руб. Для сравнения: все лесное хозяйство России получило в 2010 году на борьбу с лесными пожарами 2,2 млрд руб.
Хотя силы МЧС имеют второстепенное значение для тушения лесных пожаров (за исключением охраны от огня лесных поселков), не располагают опытом, навыками, а также почти не укомплектованы оборудованием, пригодным для работы вне населенных пунктов (в лесах, на торфяниках и т. д.), они потребляют, по-видимому, непропорционально большую долю выделяемых для борьбы с лесными пожарами материально-технических ресурсов.
Показательно, что только общая сумма премий работникам МЧС за тушение природных пожаров (по данным на 18 августа 2010 года - 2 млрд руб.) сравнима с суммой, выделяемой лесному хозяйству на борьбу с лесными пожарами.
10. Непринятие компаниями-арендаторами и другими организациями мер по обеспечению пожарной безопасности
Согласно действующему Лесному кодексу, «меры пожарной безопасности на лесных участках, предоставленных в аренду, осуществляются арендаторами этих лесных участков на основании проекта освоения лесов» (в лесах, не переданных в аренду, за противопожарную работу отвечают органы власти субъектов РФ).
К числу мер, за которые отвечают арендаторы, относится противопожарное обустройство лесов, в том числе строительство противопожарных дорог, посадочных площадок для вертолетов, прокладка просек, содержание пожарной техники и запасов горюче-смазочных материалов. Как правило, такая дорогостоящая деятельность - непосильное бремя для небольших и средних компаний-арендаторов, и противопожарное обустройство в этих случаях носит формальный характер. Опыт аренды лесов в 2007-2010 годах показал, что в той форме, которая регламентирована Лесным кодексом 2006 года, арендаторы не могут обеспечить эффективную охрану лесов от пожаров.
По закону «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных и муниципальных нужд» (2005 год), единственным критерием при отборе поставщиков таких услуг арендаторами лесов и организациями, выигрывающими тендеры по осуществлению противопожарных мероприятий в лесах, является предложенная ими цена; фактическая техническая оснащенность и способность к качественному осуществлению противопожарных мероприятий во внимание организаторами аукциона не принимаются. «Очевидным упущением является поручение тушения пожаров в лесах неким организациям, победившим на конкурсной основе благодаря исключительно более выгодным экономическим предложениям. Эти организации, как правило, не имели никаких возможностей тушить лесные пожары», - признал Сергей Шойгу.
11. Невозможность досрочного расторжения договора аренды в случае невыполнения обязательств по охране лесов от пожаров, закрепленных договором аренды
Эти обязательства не входят в состав существенных условий договора, что не позволяет при их невыполнении расторгнуть договор в соответствии с гражданским законодательством. Таким образом, отсутствует возможность расторжения договора с арендатором, не выполняющим обязательства по охране лесов от пожаров и у регионов нет эффективных механизмов контроля противопожарной деятельности в лесах.
12. Отсутствие единой системы обеспечения пожарной безопасности на природных территориях
Ни за одним федеральным органом исполнительной власти не закреплены полномочия по контролю ситуации на природных территориях в целом, в том числе по контролю обеспечения пожарной безопасности на природных территориях.
13. Неспособность власти и местного самоуправления обеспечить запрет на посещение лесов
С начала пожароопасного сезона 2010 года 30 субъектов РФ ввели ограничения на доступ в леса, а также на проведение работ в них. В семи субъектах РФ из-за природных пожаров указом Президента России был введен режим чрезвычайной ситуации. Несмотря на это, население повсеместно продолжало посещать леса, жечь костры и т. п.
14. Отсутствие профилактической работы по обеспечению пожарной безопасности
За последние годы профилактическая работа с населением по обеспечению пожарной безопасности (как в лесах, так и в населенных пунктах), по сути, прекратилась. Нет ни одного органа государственной власти, отвечающего за такую работу, а потенциал органов лесного хозяйства существенно снижен в результате реформ последнего десятилетия, у органов местного самоуправления на эту работу практически нет сил и средств. В большинстве лесных поселков нет обученных добровольных пожарных команд или инструкторов, отсутствует эффективная система оповещения, нет достаточных средств пожаротушения и источников воды; окрестности населенных пунктов заросли бурьяном и захламлены легковозгораемым мусором.
По материалам www.yabloko.ru
