Партнеры журнала:

В центре внимания

Российское лесное законодательство

Новации 2013-2014

2013 и 2014 годы можно охарактеризовать как период очень высокой законотворческой активности в части лесного законодательства Российской Федерации. Необходимо отметить, что до этого периода в Лесной кодекс изменения вносились нечасто, кроме того, большая их часть оказывала весьма ограниченное влияние на лесную отрасль и ее инвестиционную привлекательность.

По результатам ряда опросов профессиональное сообщество указывало на неразвитость лесного законодательства как на главную причину неэффективности отрасли. Сигналом к изменению этой ситуации стало заседание Государственного совета при Президенте Российской Федерации, проведенное в г. Улан-Удэ (Республика Бурятия) 11 апреля 2013 года. На этом заседании положению дел в лесной отрасли России была дана не самая высокая оценка, а по его результатам президент страны подготовил ряд поручений для принятия мер в сфере использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов.

Поручения Президента РФ в части совершенствования лесного законодательства можно разделить на несколько основных блоков. Они направлены на повышение инвестиционной привлекательности и эффективности бизнеса, совершенствование системы управления лесным хозяйством, борьбу с нелегальной заготовкой древесины и ее незаконным оборотом.

Главным исполнителем поручений по внесению изменений в лесное законодательство стал созданный в 2012 году Департамент государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов Министерства природных ресурсов и экологии Российской Федерации (до этого функциями по изменению лесного законодательства обладал Рослесхоз). Основной задачей департамента стала выработка стратегических решений в сфере лесных отношений, а также нормативно-правовое регулирование в лесной сфере.

В первую очередь необходимо отметить утверждение распоряжением Правительства РФ в сентябре 2013 года Основ государственной политики в области использования, охраны, защиты и воспроизводства лесов в Российской Федерации на период до 2030 года. До этого документов подобного формата в лесном законодательстве просто не было, за что законодатели справедливо подвергались постоянной критике со стороны профессионального сообщества - в самой богатой лесами стране мира отсутствовала стратегия управления этими лесами на сколь-либо долгий период.

Основы государственной Лесной политики, хоть и декларативно, в виде тезисов, но определили стратегические ориентиры развития лесного законодательства до 2030 года. Этим документом был задан своеобразный вектор движения вперед. Кроме того, в законодательстве закрепились понятия интенсивной модели ведения лесного хозяйства и лесопользования, лесов национального наследия, экологического потенциала лесов, «зеленой» экономики, биоэнергетики и др.

Практическую применимость Основ можно охарактеризовать следующим образом: если вы хотите выйти с законодательной инициативой, сверьтесь для начала с этим, пусть и декларативным, но очень важным для органов власти документом.

Учитывая, что более 3/4 от общего объема заготавливаемой по всем видам пользования древесины (в 2014 году он составил порядка 197 млн м3) заготавливается арендаторами лесных участков, наибольший интерес при анализе законодательства представляют как раз те новеллы, которые направлены на развитие бизнеса. Эти изменения в лесном законодательстве выражаются в облегчении доступа к ресурсу при создании равных и справедливых условий для всех участников рынка, наличии определенных гарантий со стороны государства для добросовестных лесопользователей, поддержке малого и среднего бизнеса, борьбе с нелегальными заготовками.

Обзор изменений, внесенных в Лесной кодекс Российской Федерации за последние два года, начнем с принятого в декабре федерального закона № 415-ФЗ, получившего рабочее название «Об обороте древесины и сделок с ней». Этот закон расширил границы правоприменения Лесного кодекса и распространил его действие за пределы лесных земель. С его принятием положения Лесного кодекса распространяются на операции с круглыми лесоматериалами, включая переход права собственности на них и экспорт.  Таким образом под действие кодекса теперь попадают не только лица, непосредственно использующие леса для осуществления той или иной деятельности, но и все лица, участвующие в обороте круглых лесоматериалов.

Еще одной особенностью федерального закона 415-ФЗ стало поэтапное вступление в силу ряда его положений. Для адаптации систем учета лиц, на которых распространяется действие закона, к условиям работы в соответствии со вступившей в силу новой нормой, в законе предусмотрен шестимесячный срок, по истечении которого наступает административная ответственность за невыполнение этой нормы. Например, административная ответственность за отсутствие или несоответствие форме товаротранспортного документа на перевозку древесины наступила с 1 января 2015 года, а сама норма о наличии товаротранспортного документа установленного образца действует с 1 июля 2014 года.

Выделим несколько основных блоков этого закона, которые касаются учета, транспортировки, маркировки древесины, а также декларирования сделок с древесиной.

Центральным элементом системы учета древесины должна стать Единая государственная автоматизированная информационная система «Учет древесины и сделок с ней» (ЕГАИС). Эта система, по замыслу ее разработчиков, будет представлять собой информационный портал в Интернете, к которому все участники лесных отношений будут иметь доступ в соответствии со своими полномочиями и функционалом. Так, органы управления лесами должны заносить в ЕГАИС всю первичную информацию о лесных участках (данные государственной инвентаризации лесов, сведения о лесном участке и т.  д.); лица, использующие леса для осуществления той или иной деятельности, - данные из лесной декларации, сведения о заготовленной древесине и сделках с ней. На каждую сделку открывается электронная декларация, по мере отгрузки древесины покупателю объем этой древесины списывается с общего объема, заявленного в декларации. Покупатель, как вторая сторона сделки, должен эти объемы подтвердить.

Для обеспечения информационной открытости данных о заготовленной древесине предусматривается доступ к ЕГАИС для всех заинтересованных сторон, в том числе лиц, закупающих древесину и продукцию, полученную из нее. Это, в частности, должно облегчить импортерам российской древесины - резидентам ЕС возможность применения своих систем должной добросовестности DDS (Due Diligence System) в части получения информации о происхождении древесины и верификации объемов, что позволит им соответствовать требованиям Регламента ЕС (Еврорегламента) о древесине № 995/2010.

Закон 415-ФЗ создал условия для внедрения в практику предприятий российского ЛПК уникального инструмента учета древесины и, что самое важное, сделок с ней, что, в свою очередь, создает финансовую основу для борьбы с оборотом нелегально заготовленной древесины.

Еще одним важным для лесной отрасли нормативно-правовым актом стал федеральный закон от 21 июля 2014 г. № 250-ФЗ, в котором определены возможность изменения условий договора в определенных случаях и полномочия Правительства РФ по утверждению типового договора аренды лесного участка. До принятия этого документа каждый субъект Российской Федерации, пользуясь тем, что в Лесном кодексе шла речь о примерной форме договора аренды лесного участка, мог вносить в договор неудобные, а порой и дискриминационные положения в отношении арендатора. С момента утверждения закона 250-ФЗ регионы потеряли эту возможность и должны будут использовать только типовую форму, единую для всей страны. Эта форма, обеспечивающая баланс интересов всех участников лесных отношений, будет утверждаться отдельными актами Правительства РФ для каждого вида использования лесов.

Федеральный закон № 69-ФЗ, принятый в апреле 2014 года, предусматривает увеличение срока давности при привлечении лесопользователей к административной ответственности за нарушение законодательства Российской Федерации в сфере природопользования до одного года со дня совершения правонарушения. Принятие закона позволит исключить сложившуюся практику ухода от ответственности лиц, нарушивших лесное законодательство, по причине невозможности оформления необходимых документов, которые подтверждают факты таких нарушений.

В части повышения эффективности лесного хозяйства нельзя не отметить утвержденный в марте 2014 года федеральный закон № 27-ФЗ, который предоставил государственным бюджетным или автономным учреждениям в регионах (фактически, это бывшие лесхозы) приоритетное право выполнения мероприятий по защите и воспроизводству лесов, не переданных в аренду.

Таким образом, речь идет об усилении лесничеств в российских регионах, о необходимости чего в лесном сообществе говорили с момента принятия действующего Лесного кодекса, то есть с 2006 года. До принятия закона 27-ФЗ работы по защите и воспроизводству лесов, не переданных в аренду, могла выполнять любая организация, выигравшая это право на аукционе. Минусов у такой схемы было очень много: выигрывал аукцион тот, кто обещал выполнить работы за наименьшую сумму, страдало качество работ, а некоторые исполнители просто не выполняли свои обязательства. Однолетний цикл организации мероприятий не позволял вести долгосрочное планирование работ по защите и воспроизводству лесов в регионе, а лесничества оставались без работы.

Прописанное в законе преимущественное право выполнения этих видов работ государственными бюджетными или автономными учреждениями, созданными в структуре органов управления лесами, вернуло возможность формирования материальной базы государственных учреждений, сохранения ценных кадров. Немаловажно, что доход от реализации древесины, полученной в ходе реализации мероприятий по защите и воспроизводству лесов, перечисляется теперь преимущественно в бюджет региона, что создает для субъектов заинтересованность в наиболее эффективном распоряжении своим лесным ресурсом.

Закон 27-ФЗ также позволил урегулировать ряд проблем в области лесного семеноводства. С его принятием лесное хозяйство переходит на оценку деятельности по лесовосстановлению, исходя из конечного результата, которым является перевод земель лесного фонда в покрытую лесом площадь. Отдельным подзаконным актом в 2014 году был установлен порядок заготовки, обработки, хранения и использования семян лесных растений.

Если говорить о мерах по ограничению нелегального оборота дорогостоящей древесины, нельзя не упомянуть о включении в Приложение III СИТЕС (Конвенции о международной торговле видами дикой фауны и флоры) древесной породы дуба монгольского. Общеизвестно, что, пользуясь неурегулированностью законодательства, на Дальнем Востоке велась хищническая заготовка этого вида ценной древесины. Дуб монгольский является породой, образующей среду обитания амурского тигра. После того, как с подачи Минприроды России этот вид дуба был внесен в Приложение III СИТЕС, экспорт этой древесины был существенно затруднен, что резко снизило рентабельность его нелегальной заготовки и облегчило жизнь добросовестным лесопользователям.

Всего в 2013 и 2014 годах было принято около 40 подзаконных актов (постановлений и распоряжений Правительства РФ, приказов Минприроды России). Они были приняты как в развитие описанных выше федеральных законов, так и в качестве самостоятельных нормативных актов, например: «Об утверждении государственной программы Российской Федерации "Развитие лесного хозяйства на 2013-2020 годы"», «Об утверждении Перечня лесорастительных зон Российской Федерации и Перечня лесных районов Российской Федерации», «Об утверждении Правил тушения лесных пожаров» и т. д.

Во исполнение ФЗ-415 об учете древесины и сделок с ней было принято около 20 подзаконных актов. Среди них необходимо выделить, например, постановления и распоряжения Правительства РФ «Об утверждении Правил учета древесины», «О сопроводительном документе на транспортировку древесины», «Об утверждении Правил представления информации в Единую государственную автоматизированную информационную систему учета древесины и сделок с ней», «Об утверждении Перечня размещаемой в информационно-телекоммуникационных сетях общего пользования, в том числе в сети Интернет, информации, содержащейся в Единой государственной автоматизированной информационной системе учета древесины и сделок с ней, а также информации, размещаемой в форме открытых данных».

При обсуждении новелл в лесном законодательстве нельзя не упомянуть о тех инициативах, работа над которыми ведется в настоящий момент. Немалая часть законопроектов направлена на поддержку лесного предпринимательства, некоторые из них представляют большой интерес для бизнеса.

Законопроект «О развитии малого и среднего предпринимательства в Российской Федерации» создает основу для легального доступа малого и среднего бизнеса к лесным ресурсам. Законопроектом возвращаются в Лесной кодекс краткосрочные (сроком действия до одного года) договоры купли-продажи лесных насаждений. Регионы получат возможность формировать небольшие лесные участки и проводить аукционы, включая в начальную цену древесины расходы на мероприятия по охране, защите и воспроизводству лесов. Таким образом, регионы получат еще один инструмент повышения доходов от использования лесов, малый бизнес - доступ к лесному ресурсу по прозрачно формируемой цене, а крупные лесопользователи будут дополнительно защищены от демпинга цен на рынке круглых лесоматериалов (в настоящее время арендатор, в отличие от малого бизнеса, «покупающего» лесосеки, несет дополнительные издержки на охрану, защиту и восстановление лесов).

Важнейшим документом для действующих арендаторов является законопроект о внесении изменений в статью 74 Лесного кодекса. Его положения направлены на формирование прозрачного механизма заключения договора аренды на новый срок для добросовестных арендаторов, поскольку если говорить о текущей ситуации, у арендатора, срок договора аренды которого истек, нет никаких преимуществ при выставлении лесного участка на новый аукцион, что способствует разного рода спекуляциям и в некоторых случаях шантажу этого арендатора.

Еще один проект федерального закона, направленный на поддержку лесной промышленности, называется «О внесении изменений в Лесной кодекс Российской Федерации в части проведения конкурсов на право заключения договоров аренды лесных участков для целей заготовки древесины». Суть проекта заключается в том, что у предприятий, располагающих собственными мощностями по глубокой переработке древесины, но не обеспеченными сырьем в достаточной мере, появится возможность участвовать в конкурсе на право аренды лесных участков.

Порядок формирования участков для проведения конкурсов, а также критериев, по которым будет выявляться победитель, должен быть определен в подзаконных актах, которые будут разработаны в развитие указанного законопроекта.

Таким образом, если сейчас в России реализуется два способа доступа к лесным ресурсам для предприятий лесного сектора экономики, то с принятием перечисленных выше проектов федеральных законов к аукционам и приоритетным проектам в области освоения лесов добавятся конкурсы для предприятий, осуществляющих глубокую переработку древесины, и краткосрочные аукционы купли-продажи лесных насаждений - для компаний малого и среднего бизнеса.

Необходимо отметить ведущую роль регионов в реализации законопроектов - без грамотного «зонирования» лесных участков под разные виды доступа принятые законы действовать не будут.

Наверное, самой обсуждаемой темой в рамках совершенствования лесного законодательства является интенсификация использования и воспроизводства лесов как одна из мер повышения эффективности лесного комплекса. Общеизвестно, что качество транспортно доступных лесных участков стремительно ухудшается за счет истощения эксплуатационных запасов древесины, ухудшения породного состава. Кроме того, истощение доступных лесных участков заставляет лесопользователей идти за древесиной все дальше, в зоны малонарушенных лесов, что оборачивается конфликтами с некоммерческими природоохранными организациями, выступающими против пионерного освоения малонарушенных лесных территорий.

Обсуждаемая сейчас модель интенсивного использования лесов позволит достичь высокой экономической эффективности лесного сектора и увеличения общего объема заготовки древесины на единице площади лесного участка с принципиально новыми объемами мероприятий по уходу за лесами. При разработке концепции перехода к интенсификации используется система лесного планирования на основе экономической оценки эффективности всего цикла ведения лесного хозяйства с учетом экологических и лесоводственных требований, принципов неистощительного и непрерывного лесопользования.

Подготовлена дорожная карта внедрения интенсивной модели лесопользования, согласно которой уже в первом полугодии 2015 года должны быть сформированы пилотные проекты по ее внедрению в отдельных регионах. Планируется реализация пилотных проектов по разработке и проверке нормативов интенсивной модели лесопользования в новых лесных районах, которые будут выделены в Республиках Коми и Карелия, Красноярском крае, в Архангельской, Ленинградской, Иркутской областях. Там при участии лесопромышленных предприятий будут созданы полигоны для долгосрочных наблюдений динамики лесных насаждений под влиянием нормативов интенсивной модели лесопользования, для тестирования технологий интенсивного воспроизводства лесов и лесовыращивания. По результатам этого тестирования, полученным в ходе полевых исследований, нормативы будут дорабатываться и распространяться на другие лесные районы Российской Федерации.

В дальнейшем планируется провести работу по изменению документов лесного планирования субъектов Российской Федерации (лесных планов) для выделения зон, перспективных для ведения интенсивного лесного хозяйства. После этого арендаторы лесных участков, которые будут отнесены к зоне интенсивного лесного хозяйства, должны будут привести свои проекты освоения лесов в соответствие с нормативами интенсивной модели и Лесным планом региона.

Таким образом, в результате внедрения в течение 2015-2017 годов интенсивной модели использования и воспроизводства лесов будет сделан серьезный шаг по направлению к ведению в Российской Федерации устойчивого лесного хозяйства и лесопользования, необходимость которого обсуждается уже более 15 лет.

Среди законопроектов, направленных на совершенствование системы лесного хозяйства, необходимо выделить несколько.

В части совершенствования правового регулирования защиты лесов от вредных организмов предусматривается возложение обязанностей по проведению лесозащитных мероприятий на  лесопользователей. Нововведения позволят существенно упростить все необходимые процедуры и значительно сократить срок проведения санитарных рубок (до 1,5 месяцев) после выявления повреждений древостоя.

Законопроект вводит определение валежника, что позволит проводить его заготовку и сбор как недревесного ресурса для собственных нужд граждан.

Для повышения эффективности борьбы с нарушениями лесного законодательства обсуждается законопроект, направленный на создание института производственных лесных инспекторов, корпус которых будет формироваться из числа должностных лиц подведомственных организаций и арендаторов. Вводится система «сквозного надзора» с закреплением соответствующих полномочий за должностными лицами Рослесхоза.

Законопроект, который может существенно повлиять на деятельность лесопользователей, вносит в Лесной кодекс изменения по вопросам определения категорий и совершенствования режима защитных лесов и особо защитных участков лесов.

Суть законопроекта заключается в установлении общих принципов отнесения лесных участков к защитным лесам и к особо защитным участкам лесов. Законопроект устанавливает запрет на проведение промышленных рубок в защитных лесах и на особо защитных участках лесов, а также использование в целях заготовки древесины на праве аренды лесных участков в некоторых категориях защитных лесов и на особо защитных участках лесов.

В заключение необходимо отметить, что работа по совершенствованию российского лесного законодательства проводилась и будет проводиться при непосредственном участии профессионального лесного сообщества и всех заинтересованных сторон. Для этого при Министерстве природных ресурсов и экологии РФ действуют площадки Лесохозяйственного и Общественного советов при Минприроды России, при Департаменте государственной политики и регулирования в области лесных ресурсов создана (но пока что, к сожалению, по сути, не функционирует) Рабочая группа по совершенствованию лесного законодательства с участием представителей лесного бизнеса. При Рослесхозе создан и функционирует при активном участии экологических организаций Общественный совет. Интересный формат привлечения экспертов для решения конкретной задачи реализован в виде отдельной Рабочей группы по реализации Федерального закона № 415-ФЗ, также созданной при Рослесхозе.

А наиболее авторитетный совещательный орган действует при Правительстве РФ - это Совет по развитию лесного комплекса, председателем которого является заместитель Председателя Правительства Российской Федерации Александр Хлопонин.

Таким образом можно констатировать, что процесс совершенствования лесного законодательства в России проходит при активном участии максимально широкого круга заинтересованных сторон и каждый участник российского ЛПК при желании может высказать свое мнение относительно того или иного нормативно-правового акта.

Павел ТРУШЕВСКИЙ,
директор ООО «Лесная